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Uffici monocratici e collegiali

Gli uffici si distinguono in monopersonali (monocratici) e pluripersonali, a seconda che siano composti da una persona fisica ovvero da una pluralità di persone fisiche. Per quanto concerne gli organi, si deve tuttavia avvertire che la titolarità pluripersonale significa necessariamente collegialità. L'organo agisce per la persona giuridica, invero, attraverso persone fisiche (i suoi titolari) che possono essere singole persone fisiche ovvero collegi di persone fisiche.

L'organo monocratico e quello collegiale presentano problemi completamente differenti tra loro, in ordine a un punto fondamentale, quello concernente la formazione stessa della loro volontà giuridica (o della rappresentazione o del giudizio, secondo i tipi di attività loro assegnati) e quindi degli atti di propria competenza.

L'organo monocratico agisce attraverso una persona fisica la quale forma la sua volontà (o il suo giudizio) secondo il processo naturale-psichico proprio di tali persone, come di ognuno di noi in quanto soggetti dotati della capacità di agire.

Viceversa, la formazione e l'espressione della volontà collegiale (o del giudizio di competenza del collegio) necessita di un'apposita disciplina giuridica che consente al collegio di agire.

Possiamo definire il collegio quale titolare di organo, come una pluralità di persone fisiche individuata nel numero e nella qualificazione dei suoi membri, chiamate ad agire non in maniera indifferenziata e separata ma in maniera unitaria, in contestualità di tempo e di luogo. Da qui la necessità nonché circa il modo dell'assunzione e dell'espressione dell'attività giuridica da parte del collegio (deliberazione), e circa l'esternazione di quest'ultima.

La collegialità come formula organizzativa è molto diffusa nell'Amministrazione pubblica e sempre più si va diffondendo nell'esperienza contemporanea.

Le ragioni della collegialità sono molteplici. Alla base, c'è sempre l'esigenza di aggregare in una contestualità spazio-temporale una pluralità di diverse competenze (tecniche) ovvero di diversi centri di interessi (rispettivamente rappresentati dai diversi membri del collegio) (Corte cost. 453/1990). Vi sono invero altri moduli procedimentali finalizzati allo stesso obiettivo, come si vedrà, sia in sede decisoria che consultiva (l'intesa, il concerto, il parere, etc.); rispetto ad essi, il modulo della collegialità presenta il vantaggio di consentire il confronto diretto e immediato dei diversi punti di vista; e dà luogo a un risultato deliberativo che è senz'altro frutto di detto confronto (è senz'altro un risultato dialettico) senza necessità di ulteriori mediazioni o valutazioni comparative. A risultati similari si giunge mediante l'utilizzo della conferenza di servizi, ormai generalizzato nell'ambito di tutti i procedimenti complessi.

Una volta nominati o eletti, secondo le relative disposizioni di legge, tutti i suoi membri, il collegio è in astratto costituito: da questo momento, esso, come titolare dell'organo, può costituirsi in concreto e iniziare a funzionare. A volte, è espressamente stabilito che la costituzione in astratto del collegio si perfezioni al momento in cui risultano nominati (o eletti) un numero di membri determinato dalla norma, anziché tutti senz'altro i membri stessi (ad esempio, la maggioranza di essi: v. ad esempio, artt. 17 e 18,

Per la costituzione in concreto i membri del collegio devono essere espressamente convocati, cioè chiamati a riunirsi in un luogo e ad un tempo (giorno e ora) prestabiliti, mediante comunicazione scritta (di regola) partecipata a ciascuno di essi (Cons. St., VI, 25.5.1993 n. 383). Nella comunicazione deve essere fissato il c.d. ordine del giorno, cioè l'elenco specifico degli argomenti sui quali il collegio è chiamato a deliberare (Cons. St., V,26.2.1982 n. 154; VI, 5.6.1979 n. 427). Il contenuto della convocazione è stabilito da un membro predeterminato del collegio: di regola, il presidente, individuato, per la prima convocazione, secondo criteri di legge, e successivamente di regola eletto dallo stesso collegio nel proprio seno (si danno tuttavia numerosi casi di collegi il cui presidente è predeterminato dalla legge). La convocazione del collegio in alcuni casi è atto dovuto del presidente: quando è imposta dalla legge ovvero richiesta da un numero qualificato di membri (di regola, la maggioranza); così come il contenuto del relativo ordine del giorno.

Perché il collegio sia formalmente costituito, occorre che siano fisicamente presenti un certo numero di membri (c.d. quorum strutturale) stabilito dalla legge. In assenza di esplicita previsione sul punto, il quorum strutturale si ritiene formato con la presenza della metà dei componenti il collegio più uno. In alcuni casi la legge prevede che per la formale costituzione del collegio occorra la presenza di tutti i suoi membri: c.d. collegi perfetti. Questi si possono appunto definire come quelli nei quali il quorum strutturale coincide con la totalità delle presenze (in assenza anche di un solo membro, pur se giustificata, il collegio non è formalmente costituito) (Cons. St., V, 22.10.2007 n. 5502). Nei collegi perfetti, sono spesso previsti, come s'è accennato, membri supplenti, chiamati a sostituire i membri effettivi in caso di impedimento di questi ultimi. n membro supplente «può entrare in gioco legittimamente solo se e quando il titolare (esclusivamente quello individuato) non possa esplicare la sua attività perché assente o impedito» (Cons. St., V, 25.1.2003 n. 344; VI, 10.2.2006 n. 543). In assenza di disposizioni di legge, si ritiene in giurisprudenza che il collegio vada considerato "perfetto", e quindi sia necessaria per la sua formale costituzione in concreto la presenza di tutti i suoi membri, laddove «la composizione del collegio rifletta professionalità interdisciplinari e complementari fra di loro) con la conseguenza di rendere ciascun componente infungibile rispetto agli altri» (Cons. St., VI, 21.3.2005 n. 1112). Ciò avviene, ad esempio, per i collegi che esercitano funzioni decisorie in materia contenziosa, ovvero funzioni di valutazione e di accertamento della idoneità di candidati ad esami e concorsi, o per le commissioni di gara (Cons. St., IV, 1.11.2002 n; 6194), e così via.

Circa i modi della deliberazione. occorre evidenziare alcuni principi ormai consolidati. Una volta costituito formalmente il collegio (formatosi il quorum strutturale), il membro presidente che ha il compito di dirigere i lavori sottopone al collegio i singoli argomenti previsti nell'ordine del giorno (di cui ciascun membro deve essere già a conoscenza) secondo "l'ordine" da questo stabilito.

Le deliberazioni concernenti persone di regola sono adottate a voto segreto (per l'affermazione del principio: art. 298,2° co., L. com. prov., 1915).

La proposta si trasforma in deliberazione del collegio una volta che su di essa si siano espressi favorevolmente i membri del collegio presenti, nel numero richiesto dalla norma, che è variabile a seconda del tipo di collegio ovvero del tipo di deliberazione da adottare (c.d. quorum funzionale). In assenza di normativa sul punto, il principio è che il quorum funzionale corrisponda alla metà dei membri votanti più uno: c.d. maggioranza semplice (Cons. St., VI, 10.5.1974 n. 180; Corte dei conti, Sez. contr. enti, 27.11.1992 n. 44); ma spesso sono previste maggioranze qualificate (ad esempio, la c.d maggioranza assoluta che è data dalla metà dei membri del collegio, anche se non presenti, più uno).

Nell'ambito della votazione, i membri del collegio possono astenersi dall'espressione del voto. Il membro astenuto è di regola considerato come assente in quel determinato momento dalla seduta collegiale: e perciò in tal caso non viene computato tra i votanti (pur restando computato tra i membri necessari a rendere legale l'adunanza, cioè a concretizzare il quorum strutturale; TAR Lazio, I, 10.5.1990 n. 469). E viene modificato perciò, laddove possibile, il quorum funzionale relativo (se, ad esempio, è prevista la maggioranza semplice, ma non laddove è prevista la maggioranza assoluta). Ciò spiega perché in alcuni tipi di collegi e in ordine a determinate deliberazioni, l'astensione non sia ammessa: così, nei collegi perfetti. In altri casi, l'astenuto è viceversa considerato tra i votanti, risultando dunque l'astensione stessa ininfluente ai fini del quorum funzionale (il numero richiesto di voti favorevoli ai fini della deliberazione resta invariato: e perciò il voto di astensione viene ad equivalere in sostanza a un voto negativo).

In alcuni casi l’astensione dal voto è dovuta: laddove il singolo membro del collegio si trova in situazione personale di incompatibilità rispetto all'oggetto della deliberazione, è portatore, cioè, di un interesse proprio che può alterarne l'imparzialità nella deliberazione (per l'affermazione del principio: art. 78, 2° co., T.U.E.L.; art. 6, D.M. 28.11.2000; Cons. St., VI,25.9.1995 n. 988).

Tutto il lavoro dell'organo collegiale si svolge oralmente (a parte l'atto di convocazione contenente l'o.d.g. che di regola è atto scritto) alla presenza fisica dei membri del collegio in numero almeno sufficiente per la formazione del quorum strutturale: numero che non può mai venire a mancare nel corso della seduta; se viene a mancare, e questo fatto risulta formalmente secondo la disciplina vigente, la seduta deve essere interrotta ( il collegio "non è in numero legale"). Occorre sottolineare che il lavoro dell'organo collegiale può svolgersi alla presenza esclusivamente dei membri del collegio; mentre la presenza di estranei alla discussione, anche se essi non esprimono alcun voto, di regola è considerata viziante la legittimità della deliberazione. Ma è ammessa la presenza alla seduta di persone svolgenti attività servente, burocratica e tecnica (Cons. St., V, 19.12.1980 n. 989; A. p., 28.10.1980 n. 40).

La volontà collegiale è assunta con la deliberazione, che deve essere tradotta in forma scritta, ai fini della esternazione e della produzione degli effetti. Ciò avviene mediante una attività affidata, in genere, ad un membro del collegio (il segretario), attività che si denomina verbalizzazione.

La deliberazione come atto produttivo degli effetti, imputabile al collegio, e conseguentemente alla persona giuridica di cui esso è organo, è quella risultante dal verbale (che non è atto collegiale, e perciò non deve essere sottoscritto da tutti i membri del collegio: Cons. St., V, 25.1.2003 n. 344). Quest'ultimo, nei collegi amministrativi, è atto dotato della particolare capacità di produrre certezza pubblica circa il suo contenuto, come si vedrà. Da qui la delicatezza della funzione del segretario nell'ambito dell'attività collegiale, anche sotto il profilo della sua responsabilità.

Le deliberazioni del collegio «si perfezionano nella seduta in cui i suoi componenti esprimono la loro volontà in ordine ad un determinato affare e non già quando viene approvato il verbale della relativa seduta”, adempimento questo che in genere avviene nella seduta successiva (Cons. St., IV, ord. 30.1.2001 n. 709). E ancora, sottolinea esattamente la giurisprudenza, la deliberazione stessa «non può considerarsi giuridicamente inesistente in difetto di verbalizzazione» (Cons. St., VI, 11.12.2201 n. 6208), la quale è lo strumento della esternazione di quella volontà, e da essa separata (v. anche Cons. St., V, 13.2.1998 n. 166, che richiama correttamente, sul punto, il principio, del quale tratteremo oltre, della strumentalità delle forme in diritto amministrativo).



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Uffici monocratici e collegiali

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