top of page

Quali sono le fonti secondarie non statali?

Amplissima è la presenza delle fonti secondarie nella disciplina dell'amministrazione. Fra queste, centrale è la posizione dei regolamenti, rafforzata per effetto della L. cost. 3/2001 che ha di molto ampliato lo spazio normativo affidato ai regolamenti degli enti del governo territoriale (regioni, province, comuni): art. 117, 6° co., art. 118.

I regolamenti e gli altri atti di normazione secondaria, sono atti formalmente amministrativi, e perciò assoggettati alla disciplina propria di questi ultimi (per quanto concerne il procedimento, la validità, i controlli, il regime delle impugnazioni, etc.). Il potere regolamentare infatti, consistente nel potere di disciplinare con norme generali e astratte determinate materie stabilite dalla legge e sempre nel rispetto delle norme fissate dalla legge, è uno dei poteri amministrativi tipici.

Vastissima è la congerie delle fonti secondarie, sia sotto il profilo soggettivo (essendo dotata ogni Amministrazione di un sia pur limitato potere regolamentare) sia sotto il profilo dei contenuti, dell'ambito normativo di pertinenza, degli effetti. E perciò si conoscono diverse specie di regolamenti e altri atti di normazione secondaria.

Nell'ambito dello Stato, una importante razionalizzazione della materia è stata attuata dalla legge n.400/1988 (c.d. Governo). Secondo questa disciplina (valida per tutto l'ambito dei regolamenti statali) si distinguono in termini soggettivi, tre specie di regolamenti.

I regolamenti del Governo (emanati con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio di Stato, e previo parere delle Commissioni parlamentari: art. 17, l° e 2° co.); i regolamenti ministeriali (adottati con decreto ministeriale, sentito il Consiglio di Stato), nelle materie di attribuzione del relativo Ministero (anche se la competenza è di autorità sottordinata al Ministro, ad esempio, di organi periferici); i regolamenti interministeriali (adottati con decreto interministeriale, sentito il Consiglio di Stato) , nelle materie di attribuzione di più Ministeri.

I regolamenti ministeriali e interministeriali necessitano di un’espressa attribuzione legislativa del potere regolamentare (al Ministro o a più Ministri). Non si tratta cioè di un potere a carattere generale spettante al Ministro in quanto tale nelle materie di attribuzione del relativo Ministero. Essi sono espressamente subordinati ai regolamenti del Governo.

I regolamenti del Governo sono di due specie. La prima specie esprime il potere regolamentare che al Governo spetta in via generale, senza bisogno di specifiche autorizzazioni legislative; la seconda specie, invece, concerne i regolamenti (c.d. delegati) che necessitano di apposita autorizzazione.

I regolamenti della prima specie hanno ad oggetto l'esecuzione., l’attuazione e l’integrazione degli atti legislativi, l'organizzazione e il funzionamento delle Amministrazioni pubbliche “secondo le disposizioni dettate dalla legge”; l'organizzazione e i rapporti di lavoro dei pubblici dipendenti in base agli accordi sindacali; nonché la discipline di materie in cui manchi la disciplina di atti legislativi “sempre che non si tratti di materie comunque riservate alla legge” (art. 17 cit., 1° co.).

Quanto alla tipologia di regolamenti ricordata per ultima (art. 17 cit., 1° co. lett. c), quella dei regolamenti c.d. indipendenti, la relativa previsione costituì apparentemente un' importante innovazione del sistema costituzionale, conferendo al Governo un potere normativo sostanzialmente libero in tutte le materie dove manchi disciplina legislativa (purché ovviamente, non si tratti di materie coperte riserva di legge. Ma in realtà è stata di scarsissimo rilievo pratico, data la marginalità evidente di queste materie (ammesso che esistano).

E ancora è da segnalare la categoria dei regolamenti di organizzazione (art. 17 cit., 1° co. lett. d) per quanto sopra si è detto circa l’importanza che in materia organizzativa ha assunto la fonte regolamentare.

La seconda specie dei regolamenti del Governo, c.d. regolamenti delegati (perché necessitano di apposita autorizzazione legislativa), è contemplata al 2° co. dell’art. 17. Tali regolamenti hanno la capacità di disciplinare ex novo materie già disciplinate con legge sostituendo la disciplina regolamentare a quella legislativa preesistente che viene abrogata, secondo il fenomeno del la delegificazione (v. anche art. 2 cit., L. 537/1993).

Altra specie di regolamenti del Governo è quella di cui alla L. 11/2005: regolamenti di attuazione delle direttive comunitarie in materie, anche se disciplinate con legge, non oggetto di riserva di legge.

Tutti i regolamenti statali sono sottoposti al controllo preventivo della Corte dei conti e devono essere pubblicati in Gazzetta Ufficiale (le norme giuridiche in essi contenute non producono effetti se non a seguito della pubblicazione dei relativi testi in Gazzetta).

Nell'esperienza più recente, caratterizzata dalla presenza di ordinamenti di settore (mercato finanziario, telecomunicazioni, energia, etc.) nei quali funzioni di amministrazione sono affidati ad Autorità Amministrative c.d. indipendenti (dal Governo), hanno acquistato grande importanza gli atti di regolazione a contenuto sostanzialmente normativo, adottati da codeste Autorità, in base ad attribuzioni (spesso generiche) di legge. Questi atti a carattere regolamentare (atti di normazione secondaria) non seguono le prescrizioni procedimentali relative ai regolamenti del Governo (salva la pubblicazione in G.U.), essendo adottati da autorità non politiche nell'ambito di competenze loro proprie, spesso ad alta valenza discrezionale e presentano problemi di legittimità costituzionale (nel silenzio del testo costituzionale sul punto, ma in presenza, tuttavia di norme europee, di per sé legittimanti alcune di dette attribuzioni). L’Opinione dominante, che trova pieno riscontro in giurisprudenza (v. Cons. St., VI, 20.1.2015 n. 1532), è nel senso che questi atti normativi, indubbiamente anomali a fronte del principio di legalità in senso sostanziale, che si esprime nella «tipica forma di esercizio del potere regolamentare ai sensi dell'art. 17 [L. Governo] secondo un sistema ispirato ad una rigorosa tipicità», si giustificano in virtù dell'esigenza di assicurare nel governo del settore il costante adeguamento del «contenuto delle regole tecniche all'evoluzione del sistema», e per altro verso, come accennato, sulla base di norme e principi di fonte europea. Ma essi necessitano, a pena di invalidità, di specifiche garanzie procedimentali, attraverso «rafforzate forme di partecipazione degli operatori del settore nell'ambito del procedimento di formazione degli atti regolamentari» (Cons. St., sentenza ult. cit.): c.d. principio di legalità in senso procedimentale.

Più disarticolato è l'ambito delle fonti secondarie non statali. In termini generali, si può dire che, in via di principio e salve espresse eccezioni, ogni ente pubblico è dotato di una pur minima potestà regolamentare, del tutto subordinata alla legge e ai regolamenti governativi, con oggetto la propria organizzazione e l'esercizio delle proprie funzioni. Tali atti sono sottoposti all'approvazione degli organi statali di vigilanza, e pubblicati nelle forme prescritte. Molti enti pubblici hanno anche il potere di adottare un proprio statuto con oggetto principalmente l'organizzazione dell'ente. Lo statuto è fonte secondaria, il cui contenuto normativo vincola tuttavia i regolamenti interni dell'ente.

La potestà regolamentare è particolarmente rilevante, e trova direttamente in Costituzione la sua disciplina fondamentale, negli enti del governo territoriale (regioni, province e comuni), pubblici poteri equiparati allo Stato nel disegno costituzionale.

Gli enti del governo territoriale in quanto dotati di autonomia costituzionale hanno «propri statuti, poteri e funzioni» (art. 114).

I poteri e le funzioni sono quelli, rispettivamente di carattere legislativo o normativo di cui all'art. 117, e quelli di carattere amministrativo di cui all’art. 118, che le stesse norme costituzionali menzionano, fissandone anche i contenuti.

L'art. 123 espressamente dispone che ciascuna regione abbia uno statuto, il quale, in armonia con la costituzione, "determina tra l'altro la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento".

Per gli enti locali il contenuto essenziale dei relativi statuti non trova diretta disciplina nella costituzione. E’ l’art. 6 del D.lgs. n.267/2000 (TUEL), alla cui lettura si rinvia, a disciplinare la materia. Nondimeno può dirsi che il contenuto degli statuti comunali e provinciali corrisponda, in linea di massima, a quello delineato dall'art. 123, ovviamente con le differenze derivanti dal diverso ruolo e dalla diversa capacità normativa di questi enti.

In sostanza, la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e di funzionamento degli enti, nei limiti stabiliti dalla legislazione dello Stato, segnatamente ai sensi dell'art. 117, 2° co., lett. p), è da ritenere costituisca materia prettamente statutaria anche per gli enti locali (cfr. art. 4, L. 131/2003).

Per il resto, organizzazione e funzionamento degli enti sono disciplinati dai regolamenti, espressamente tenuti al rispetto degli statuti data la relazione gerarchica che intercorre anche tra fonti secondarie (art. 4, cit.).

Nelle materie affidate alla regolamentazione degli enti locali, come enti autonomi dotati, appunto, di propri statuti, poteri e funzioni secondo la Costituzione, la legislazione statale e regionale deve essere una legislazione formulata per principi e giammai per dettaglio, al fine di consentire l'autonoma determinazione degli enti locali stessi nei settori di loro competenza, attraverso l'esercizio del potere statutario e più in generale della potestà normativa. Soltanto una legislazione formulata per principi consente a detti enti di dare pienezza alla loro posizione costituzionalmente riconosciuta di autonomia, anche e soprattutto normativa, che altrimenti non avrebbe alcuna possibilità di manifestarsi in termini sostanziali.

La potestà regolamentare della regione può essere distribuita tra gli organi di governo della regione, Consiglio e Giunta, secondo la disciplina statutaria propria di ciascuna regione (Corte cost. 313/2003). È da ritenere che nelle materie dell'organizzazione, detta competenza potrà essere più opportunamente affidata alle Giunta mentre nella disciplina sostanziale dei settori di intervento nella società civile, essa potrà più opportunamente essere attribuita ai Consigli. E così anche nei casi di esercizio di potestà regolamentare delegata dallo Stato ai sensi dell'art. 117, 6° co.

L'esercizio della potestà regolamentare viene attribuito in via esclusiva alle regioni nelle materie di legislazione concorrente, oltre ovviamente che in quelle di legislazione residuale; restando allo Stato solo nelle materie legislazione statale esclusiva, salva delega alle regioni (art. 117, 6° co.). È da ritenere comunque che la potestà regolamentare delle regioni si estenda alla disciplina dello svolgimento delle funzioni loro attribuite anche nelle materie di competenza esclusiva statale (se non altro, per analogia con quanto lo stesso art. 117, 6° co., dispone per gli enti locali).

La potestà regolamentare degli enti locali, si estende «alla disciplina organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite» (art. 117' 6° co.).

Dispone infatti l’art. 7 TUEL che “nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dallo statuto, il comune e la provincia adottano regolamenti nelle materie di propria competenza ed in particolare per l’organizzazione ed il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione, per il funzionamento degli organi e degli uffici e per l’esercizio delle funzioni”.



Regolamenti e fonti secondarie di diritto amministrativo
Le fonti secondarie

Comentários


bottom of page