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Principio di imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione

L’art 97 Cost. anzitutto afferma il principio di imparzialità dell'amministrazione, nonché quello del buon andamento, principi che costituiscono le regole generali dell'esercizio della funzione amministrativa nelle sue varie manifestazioni; principi che si riversano a loro volta sull'organizzazione, articolata, secondo la stessa norma, nei "pubblici uffici" in modo che siano assicurati, appunto, imparzialità e buon andamento. La disciplina dell'organizzazione deve determinare, a tal fine appunto, «le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari»; intendendo con questa espressione le persone fisiche, i pubblici agenti preposti ai diversi "uffici" nei quali l'organizzazione complessivamente intesa si articola. Funzionari (pubblici agenti) quali soggetti legati all'Amministrazione da un rapporto di lavoro subordinato e professionale, cui si accede di regola per concorso.

Questi soggetti (i "pubblici impiegati") come lavoratori, «sono al servizio esclusivo della Nazione» (art. 98 Cost.) principio che conferisce loro un particolare status del tutto differenziato rispetto a quello dei lavoratori privati, i quali sono al servizio dell'impresa, del datore di lavoro, non del pubblico. I pubblici impiegati hanno un dovere in più come ufficiali della Nazione, se così può dirsi, verso i cittadini i cui interessi sono chiamati a curare (e a servire). Da qui la particolare etica (c.d. etica pubblica) che contraddistingue la loro posizione.

Da questi principi, in primo luogo emerge una concezione dell'amministrazione in Costituzione, di carattere oggettivo come un complesso di attività imputate ad apposite organizzazioni (i pubblici uffici) che devono svolgersi al fine della migliore cura degli interessi loro affidata, degli interessi di tutti (della Nazione), senza influenze di parte (imparzialmente, appunto).

Ma l'amministrazione pubblica, nello Stato democratico, è funzione di governo affidata ad organi politici. Il principio, cui si è già accennato come tipico dello Stato democratico parlamentare, è affermato all’art. 95 Cost. laddove la responsabilità dei Ministri come organi di vertice dell'amministrazione dello Stato, si estende “agli atti dei loro dicasteri", cioè agli atti che i diversi uffici, dei quali ciascuna organizzazione ministeriale si compone, sono chiamati ad assumere (uffici cui sono preposti i "funzionari" dei quali l' art.97 Cost. vuole determinate le competenze, le attribuzioni e la responsabilità). Ciò rende necessario che gli uffici stessi dipendano dal Ministro, dall'organo politico, secondo modalità strutturali che possono essere diverse, ma tali da assicurare in capo all'organo politico una capacità di controllo, funzionale alla sua "responsabilità".

Su questo punto, si pone il tormentato problema dei rapporti tra politica e amministrazione sul quale la Costituzione non fornisce principi chiari, ma anzi, per qualche aspetto appare contraddittoria (Nigro). Amministrazione imparziale, da un lato, attività oggettivamente deputata al servizio della collettività nel suo insieme senza possibilità di perseguire posizioni di parte; amministrazione dipendente dalla politica, che per definizione imparziale non è ma persegue interessi di parte, contrapposti ad altri interessi.

In secondo luogo, l'amministrazione pubblica si configura nella Costituzione, come una delle (più rilevanti) manifestazioni del principio autonomistico (autonomia locale e sussidiarietà) fondamentale nell'assetto del nostro sistema di governo.

La Repubblica italiana, come è noto si articola in una serie di enti di governo che l'art. 114 Cost. identifica, come costitutivi della Repubblica stessa, nei Comuni, nelle Province, nelle Città metropolitane, nelle Regioni e nello Stato.

Questa impostazione del testo costituzionale trova il suo fondamento nei principi della autonomia locale e del decentramento amministrativo fissati dall'art. 5 Cost. (ma il cui significato si è fortemente accentuato a seguito della riforma del 2001). L'attuazione di codesti principi avvia il nostro ordinamento nel senso del pluralismo autonomistico, quasi come reazione all'antico sistema fortemente accentrato nel quale ogni funzione di governo era imputabile allo Stato persona.

La Costituzione pone il principio del decentramento tra i suoi principi fondamentali. Questo principio coniugato a quello di autonomia, comporta come si vedrà la dislocazione preferibilmente a livello locale delle funzioni di amministrazione, nella competenza degli enti di governo delle comunità locali.

Tale principio nel nuovo testo costituzionale ha trovato incisivo svolgimento mediante l'affermazione (accentuata anche in senso enfatico) che le “funzioni amministrative sono attribuite ai comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a province, città metropolitane, regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione adeguatezza" (art. 118, 1° co. Cost.) Questa caratteristica del nostro sistema costituzionale rende ancora più problematico il rapporto tra politica e amministrazione (più difficile realizzare l'esigenza della separazione): ché gli enti del governo territoriale sono enti politici, governati da organi politici direttamente esponenziali dell'elettorato. E questi organi (anche per la ridotta dimensione della gran parte degli enti) hanno abitudine al diretto maneggio degli affari dell'amministrazione; e dell'andamento dell'amministrazione sono chiamati a rispondere di fronte all'elettorato.


Articolo 97 Costituzione

Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.

I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge [95 c.3], in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.

Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari [28].

Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge [51 c.1].


Articolo 98 Costituzione

I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione.

Se sono membri del Parlamento, non possono conseguire promozioni se non per anzianità.

Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto d'iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all'estero[cfr. art. 49].



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