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Le unità organizzative: gli uffici

Ogni organizzazione è composta di unità organizzative denominate uffici, formate di uomini e di mezzi.

Circa i mezzi, si possono distinguere: i beni immobili nei quali l'ufficio è dislocato e vi svolge la sua attività (sede dell'ufficio; «edifici destinati a sede di pubblici uffici»: art. 826 cod. civ.); i beni mobili, consumabili e non, e il macchinario, necessari per lo svolgimento dell'attività dell'ufficio, tutti accomunati, come beni, nella nozione di "arredi" e di "beni destinati a un pubblico servizio" (artt.826, 830 cod. civ.); il danaro necessario per il funzionamento dell'ufficio nonché per l’attuazione, all’esterno, dei compiti affidati all’ufficio stesso, limitatamente agli uffici che sulla base della disciplina "contabile" e di bilancio, hanno la capacità di gestire mezzi finanziari.

La gestione dei mezzi necessaria al funzionamento degli uffici, la provvista e l'assegnazione degli stessi, sono in genere attività affidate a loro volta ad appositi uffici delle diverse organizzazioni pubbliche (gli uffici di gestione del demanio e del patrimonio, per gli immobili, gli uffici di provveditorato o di economato per i mobili, e così via); che per lo Stato assumono una complessità e un'importanza del tutto particolare (Ministero dell'economia e delle finanze - Servizio centrale per la qualità dei processi e del l'organizzazione; Agenzia del demanio; etc.).

L'art. 26, L. 488/1999, e succ. modif., dispone che le Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato sono tenute ad approvvigionarsi, salvo talune eccezioni, attraverso ordinativi inviati a fornitori selezionati e convenzionati con il Ministero dell'economia e delle finanze, che all'uopo si avvale di una società specializzata (la Consip s.p.a.; cfr. D..M 24.2.2000). Le restanti pubbliche Amministrazioni hanno facoltà di aderire al predetto sistema di convenzionamento (Convenzioni Consip), ovvero devono utilizzarne i parametri di qualità e di prezzo per l'acquisto di beni comparabili con quel oggetto di convenzionamento.

Per quanto concerne il denaro, vale lo stesso principio: alla gestione e della spendita del danaro sono adibiti determinati uffici dell'organizzazione (gli uffici di spesa) che provvedono alle necessità degli altri (alcuni uffici tuttavia, in certi limiti, hanno autonomia di spesa). Tutta la gestione del denaro dell'organizzazione pubblica è rigidamente governata dallo strumento del bilancio preventivo che stabilisce la destinazione delle somme per ciascun oggetto di spesa nell'ambito di ciascun esercizio finanziario (Il dlgs 118/2011 ha provveduto ad armonizzare il sistema contabile di Regioni ed enti locali).

La principale dotazione degli uffici è rappresentata dalla risorsa uomo, cioè dal personale. È l'uomo che muove la macchina dell'organizzazione, è attraverso l'opera dell'uomo che l'organizzazione esercita i suoi compiti.

La gran parte del personale che presta servizio presso le pubbliche Amministrazioni (nel loro complesso, i pubblici agenti) è legato ad esse da un rapporto di lavoro a carattere professionale, sottoposto a disciplina parzialmente differenziata rispetto a quella propria del diritto comune del lavoro, ma ascritto al medesimo genus. Ma gli uffici di vertice delle singole Amministrazioni, e segnatamente di quelle ascritte ai pubblici poteri sono in genere affidate alla titolarità di personale politico, o "onorario", secondo l'espressione, del tutto imprecisa invero ma entrata nell'uso, per indicare coloro che sono preposti ad organi ed uffici di enti ed Amministrazioni pubbliche senza essere legati all'organizzazione da un rapporto di lavoro professionale; personale che deriva la sua posizione, direttamente o indirettamente, da un rapporto di fiducia politica (costituito direttamente attraverso la designazione del corpo elettorale o indirettamente attraverso la nomina da parte di organi politici).

Ciò rende necessaria la distinzione, nell'ambito di ogni organizzazione pubblica tra uffici di direzione politica (quelli di vertice, a titolarità politica) ed uffici professionali (quelli cui sono preposti funzionari professionali).

La distinzione rileva nell'ambito degli uffici organi che hanno la capacità di adottare atti giuridici produttivi di effetti. Mentre ai meri uffici è sempre preposto personale professionale.

La distinzione rileva sotto un duplice aspetto, diversa è infatti la disciplina del rapporto di ufficio e diverso è l'ambito funzionale, essendo riservate ai primi le funzioni di indirizzo, programmazione e controllo, e ai secondi le funzioni di gestione amministrativa.

La distinzione ha acquistato corpo per effetto delle leggi che nel corso degli anni '90 hanno tentato di risolvere il problema del corretto rapporto, nell’esercizio delle funzioni pubbliche tra politica e amministrazione. E hanno individuato, nell’ambito degli uffici professionali, quelli dirigenziali (affidati cioè alla titolarità di personale professionale di livello più alto, i dirigenti appunto) i quali hanno acquistato la qualità di organi assumendo in proprio la titolarità di funzioni di gestione amministrativa.



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Uffici pubblici

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