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Le organizzazioni pubbliche

Il termine organizzazione presenta, com’è noto, una duplicità di significati: da una parte designa un’entità soggettiva ( le organizzazioni di cui trattiamo) e dall’altra parte, un modo di essere delle stesse (l’essere “organizzate” in un certo modo) il risultato dell’organizzare (“ordinare, disporre, strutturare insieme vari elementi in un sistema armonico e coordinato in vista del raggiungimento di un fine” Battaglia)

Le organizzazioni pubbliche deputate all’esercizio dell’amministrazione sono accumunate nella nozione di “pubbliche amministrazioni” (in senso soggettivo). Ciascuna di esse è una Pubblica Amministrazione (P.A) e tutte esse appunto, sono Pubbliche Amministrazioni. Mentre per pubblica amministrazione in senso oggettivo (l’amministrare) indica l’insieme delle attività di pubblica Amministrazione le funzioni amministrative di cui all’art. 118 Cost.

Le pubbliche amministrazioni sono organizzazioni; e la gran parte di esse sono persone giuridiche.

Tra la tutte le organizzazioni quelle pubbliche si caratterizzano per alcune loro caratteristiche.

Si tratta di organizzazioni poste direttamente e senz’altro dalla legge e oggetto di disciplina giuridica qualificata come diritto pubblico); non costituite dunque su iniziava di gruppi o di categorie di persone o di singoli individui, sia pure in base alla legge (come negli altri esempi citati): esse sono organizzazioni necessarie, che devono esistere e funzionare per la cura degli interessi generali della comunità (''alieni" rispetto a quelli dei soggetti che sono chiamati a perseguirli). La qual cosa implica al tempo stesso l’indisponibilità delle organizzazioni pubbliche se non per legge (art. 97 Cost.).

Un criterio fondamentale in materia di organizzazioni pubbliche è quello della specializzazione del lavoro. Che si può esprimere nell'affermazione che i compiti propri di un’organizzazione, che da essa devono essere svolti in quanto necessari al perseguimento dei fini ad essa posti, vengono distribuiti tra le diverse unità organizzative delle quali l'organizzazione si compone, dotando ciascuna di tali unità delle risorse materiali ed umane specificamente richieste dal compito ad essa affidato.

Denominiamo uffici queste unità organizzative, composte di uomini e mezzi tra loro collegati, e ordinati per assolvere ad un compito o ad una pluralità di compiti: ad una funzione predeterminata.

Gli uffici designano, appunto, realtà tra loro diversissime, anche sul piano dimensionale.

Ancora, differente è la posizione organizzativa del singolo ufficio nell'ambito dell'organizzazione di cui è parte.

Oltre alle relazioni organizzative e ai rapporti tra uffici (nell’ambito delle singole amministrazioni pubbliche si pongono relazioni organizzative e rapporti tra organizzazioni pubbliche.

Ogni organizzazione ha una missione ( i compiti e gli obiettivi per la quale è stata costituita) e, nell’ambito dell’organizzazione, ciascun ufficio ( o complesso di uffici) ha specifici compiti che gli sono stati assegnati nell’ambito del disegno organizzativo dell’organizzazione

Nel nostro sistema positivo le organizzazioni pubbliche sono, in genere configurate come, persone giuridiche: persone giuridiche pubbliche.

In termini generalissimi possiamo dire che la soggettività giuridica indica l’attitudine all’imputazione degli effetti giuridici e si identifica con la capacità (giuridica), definita dalla più seguita dottrina, come la posizione generale del soggetto in quanto destinatario degli effetti giuridici (Falzea).

La soggettività giuridica in senso proprio e pieno spetta al soggetto persona fisica, all’uomo, intorno al quale è costituito l’ordinamento, se così può dirsi, ed i cui interessi in via diretta ovvero mediata , costituiscono l’esclusivo oggetto delle norme dell’ordinamento (oggetto di protezione e di tutela), ovvero di repressione e sanzione. Ed è il soggetto persona fisica il naturale destinatario delle norme e quindi degli effetti giuridici da essi prodotti (dall’applicazione delle norme).

Tuttavia, negli ordinamenti moderni, vengono riconosciute a fini giuridici come soggetti, anche delle organizzazioni, costituite, sempre e ovviamente dagli uomini, per il perseguimento mediato di determinati fini; purché esse rispondano determinati criteri posti dallo stesso ordinamento giuridico.

La persona giuridica, bisogna sottolineare, è una creatura puramente giuridica, una creazione dell'ordinamento: il suo esserci o meno, in presenza di determinate situazioni, dipende sempre e soltanto da norme positive che riconoscano o meno a determinate organizzazioni nel senso sociologico, la soggettività giuridica. E il riconoscimento della soggettività dà luogo, ancora, in capo all'organizzazione, a conseguenze prettamente giuridiche, che sono quelle in termini generalissimi identificabili nella capacità di imputazione di effetti giuridici.

Nel sistema del diritto comune la soggettività è riconosciuta, come è noto, soltanto ad alcune delle organizzazioni costituite dai soggetti privati per il perseguimento dei propri interessi (le associazioni e le fondazioni, ai sensi degli artt.12 e ss. cod. civ.; le società commerciali del Libro V). Le organizzazioni pubbliche sono riconosciute come persone giuridiche nell'attuale sistema positivo (per l'affermazione di principio, art.11 cod.civ.), come risultato di una lunga e complessa operazione culturale (segnatamente con riguardo all'organizzazione-Stato), intesa alla piena giuridicizzazione dei fenomeni pubblicistici (dello Stato come organizzazione di governo della collettività) principalmente elaborata dagli autori tedeschi del secolo XIX (Gerber, Jellinek).

Il fondamento della capacità d'agire del soggetto persona fisica è nella stessa natura dell’uomo, si potrebbe dire nella sua naturale dinamicità.

Ma per il soggetto persona giuridica si pone il problema di stabilire attraverso quali strumenti e in che modalità, esso possa reagire ai comandi e agli impulsi dell'ordinamento, e produrre effetti giuridici nella sfera soggettiva propria o altrui; se la persona giuridica sia anch’essa dotata di dinamicità o viceversa un mero centro di imputazione di effetti giuridici privo di capacità di reazione.

Alla questione posta si risponde con un'affermazione, pacifica nel vigente ordinamento positivo: la persona giuridica agisce mediante i suoi organi.

In realtà le soluzioni astrattamente possibili sono due. La prima è che la persona giuridica non possa come tale agire giuridicamente. In tal caso gli uffici della stessa si limiteranno al compimento di attività materiali, preparatorie o esecutive, e la sua azione giuridica dovrà avvenire per il tramite di persone fisiche ad essa esterne cui l’ordinamento demanda questo compito: rappresentanza legale o necessaria, assimilabile a quella predisposta con le persone fisiche incapaci di agire ( teoria della rappresentanza).

La seconda soluzione è che la persona giuridica possa agire giuridicamente attraverso i suoi uffici. In questa seconda soluzione si parla di rapporto organico, facendo riferimento a ciò che gli uffici della persona giuridica agiscono come organi della persona giuridica stessa (teoria dell’immedesimazione organica).

Secondo il modello del rapporto organico, l’attività giuridica compiuta dall’organizzazione attraverso i suoi uffici è giuridicamente trattata come attività della persona giuridica, ad essa direttamente imputata; mentre, ove si segua il modello del rapporto di rappresentanza, l’attività giuridica compiuta dal rappresentante resta a lui imputata, è attività sua propria dal punto di vista giuridico, mentre gli effetti dell’attività stessa si imputano alla persona giuridica rappresentata secondo lo schema di cui agli art. 1388 e ss cod. civ.

La soluzione adottata nel nostro sistema positivo è appunto la seconda, con l’affermazione che le persone giuridiche agiscono attraverso i loro organi.

Questa impostazione rende necessaria l’individuazione nell’ambito degli uffici delle organizzazioni dotate di personalità giuridiche, di quelli che hanno la qualità di organi (che denominiamo uffici organi a fronte dei meri uffici).

L’ufficio organo nell’ambito dell’organizzazione si individua in base alla disciplina giuridica relativa all’organizzazione della stessa: è organo l’ufficio cui la legge, o altra fonte competente, attribuisce il compito di svolgere attività giuridiche.



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