top of page

Le funzioni amministrative. I principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

L'art. 118 Cost. detta le regole per l'attribuzione delle "funzioni amministrative" alle diverse organizzazioni politiche operanti ai diversi livelli territoriali di governo nei quali si articola la Repubblica, ai sensi dell'art. 114 Cost..

Per "funzioni amministrative" ai sensi della norma, si devono intendere attività di amministrazione come quelle intese alla cura concreta degli interessi della collettività.

La dizione “funzione” usata dalla norma è da intendere non in senso tecnico (come attività che si estrinseca nell’esercizio del potere ) ma in senso descrittivo come quella che comprende appunto ogni modalità, giuridica o materiale, di esercizio dell'amministrazione.

L'art. 118 enuncia espressamente i principi in base ai quali le funzioni amministrative così intese debbono essere attribuite ai diversi enti di governo. Si tratta dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

Ma è implicitamente enunciato il principio (riecheggiato anche nell'art.114, 2° co., e ampiamente diffuso nella legislazione ordinaria), che si può denominare come il principio della titolarità necessaria delle funzioni proprie di ciascun ente del governo territoriale. Ciò significa che la legislazione, statale e regionale, laddove attribuisce funzioni amministrative a detti enti, oltre al rispetto dei principi sopra indicati, è tenuta altresì a determinarne l’ambito funzionale, tenendo conto di quelle funzioni che loro debbono necessariamente essere attribuite (che non possono essere intaccate) in quanto costituiscono, secondo la tradizione disciplinare formatasi nel corso di decenni, “il nucleo identificativo degli enti stessi, come enti di governo della propria collettività”.

In ciò sta il significato della espressa menzione nell'art. 118, 2° co., di funzioni proprie degli enti locali, accanto a quelle che ad essi vengono conferite dalla legge (secondo lo schema in uso nella nostra legislazione sin dalla L. autonomie del 1990).

Del tutto diversa la nozione di funzioni fondamentali di cui all'art. 117, 2° co., lett. p), come quelle che devono essere determinate dalla legge dello Stato. Questa seconda nozione identifica le funzioni che la legge dello Stato secondo le valutazioni discrezionali del legislatore determina come di attribuzione necessaria di ciascuna categoria di enti locali. Nel novero delle funzioni fondamentali rientrano tanto le funzioni in senso tecnico (espressione cioè di poteri amministrativi) quanto i servizi pubblici locali, e specialmente quelli erogati in forma imprenditoriale anche da soggetti privati.

La L. 56/2014, individua le funzioni fondamentali di Provincie, Città Metropolitane e Comuni.

Occorre chiarire che in base alla norma costituzionale è rimesso alla legislazione dello Stato di stabilire che una funzione è fondamentale con riferimento a un determinato livello di governo territoriale (comune o provincia); ma la disciplina sostanziale della relativa attività amministrativa può essere adottata dalla legge regionale, ove ne abbia competenza.

Le due nozioni, rispettivamente di funzioni proprie e di funzioni fondamentali sono previste dalla Costituzione a fini diversi.

Le funzioni proprie indicano l'ambito identificativo dell'ente locale, dal punto di vista funzionale, che deve essere rispettato da ogni legislatore; a prescindere dall’essere o meno dette funzioni ricomprese tra le funzioni fondamentali ai sensi dell'art:. 117, 2° co. lett. p). La nozione rappresenta una sorta di garanzia generale dell'effettività dell'autonomia locale, nel senso che assicura in capo a Province e Comuni un nucleo essenziale di funzioni esercitare sotto la propria responsabilità, in assenza delle quali viene meno la stessa situazione di autonomia.

La nozione di funzioni fondamentali, invece, ai sensi di questa norma, viene ad incidere sull’assetto delle fonti in materia di amministrazione locale. E svolge un ruolo di tutela dell’autonomia locale rispetto alla normazione regionale che incontra nella detta nozione un limite invalicabile; ma anche di garanzia nei confronti delle collettività locali, dovendosi ritenere che le funzioni fondamentali siano ad esercizio necessario. E sono comunque intangibili dal legislatore, statale o regionale, a pena di illegittimità costituzionale delle relative leggi.

Ulteriori funzioni vengono attribuite agli enti locali dalle leggi di settore statali o regionali, secondo la competenza per materia, sulla base dei principi di cui al 1° co. dell'art. 118 Cost..

Emerge qui il criterio della dimensione degli interessi. Il legislatore, statale o regionale, attribuisce la titolarità di una determinata funzione amministrativa secondo la dimensione, locale, regionale o nazionale, dell'interesse rispettivamente curato («l'individuazione del livello di governo che meglio consente di svolgere la funzione», come evidenziato in dottrina, corrisponde alla dimensione territoriale dell'interesse curato). Ma il criterio della dimensione degli interessi deve essere applicato privilegiando il riferimento locale.

Quindi mentre il riparto di legislazione segue criteri rigidi, il riparto dell’Amministrazione segue un criterio di massima elasticità. Il riparto della legislazione è fondato sulla distinzione delle materie, il riparto dell’amministrazione è fondato sulla dimensione degli interessi nell’ambito delle diverse materie.

Il primo significato del principio di sussidiarietà, che acquista un rilievo centrale nel nuovo sistema costituzionale, è dato da ciò: che la dislocazione delle funzioni amministrative tra i diversi livelli di governo nei quali si articola la Repubblica, deve essere disposta imputando le funzioni stesse al livello di governo più prossimo, in termini territoriali, ai portatori degli interessi amministrati. Solo laddove la dimensione degli interessi curati assume necessariamente un ambito territoriale più ampio, solo in questo caso la dislocazione delle relative funzioni amministrative va fatta a livello locale.

Il principio infatti impone ad ogni livello di governo di dimensione superiore di intervenire con la propria azione e con il proprio sostegno, nell’ambito di funzioni e compiti di competenza del livello inferiore laddove questo non disponga di forza e capacità, anche finanziaria, sufficiente. In questi termini, il principio è inteso nell’ambito dell’ordinamento europeo, come quello che regge i rapporti tra Unione Europea e Stati Membri, nell’esercizio delle funzioni pubbliche.

Nondimeno il principio di sussidiarietà non può comportare uno spostamento dell’ordine delle competenze relativamente alla titolarità dei poteri amministrativi in senso tecnico che, sulla base del principio di legalità, devono trovare, infatti, la loro fonte in una norma che determini la competenza in ordine alla titolarità del potere.

Il principio di sussidiarietà opera nel nuovo contesto costituzionale unitamente ai principi di differenziazione e adeguatezza.

Il principio di differenziazione, impone appunto, al legislatore, con riferimento a questa realtà di fatto, di tenere conto nella imputazione delle funzioni amministrative ai diversi enti anche della medesima categoria, della rispettiva capacità di governo, che dipende dalle dimensioni organizzative, dall’entità dei mezzi e del personale, dal numero degli abitanti e così via.

Il principio di adeguatezza, già presente nella nostra legislazione a partire dalle leggi c. d. Bassanini (L. 59/1997, art. 1,3,4; Dlgs 112/1998, art. 2) da una parte costituisce un’ulteriore declinazione del principio di differenziazione, imponendo al legislatore di attribuire le diverse funzioni ai diversi enti del governo territoriale tenendo conto del fatto che essi posseggano una dimensione e perciò una capacità di governo, adeguata.

L’attuazione del principio di adeguatezza rende necessario l’esercizio associato delle principali funzioni comunali da parte dei Comuni di più piccole dimensioni.



Funzioni amministrative, principio di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza
Le funzioni amministrative

Comments


bottom of page