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Le diverse tipologie di atti e provvedimenti amministrativi

Il contenuto dispositivo del provvedimento (espressione questa che compare nell’art. 21-octies L. proc. amm.) indica gli effetti che esso in concreto produce.

Secondo il contenuto dispositivo, i provvedimenti possono essere distinti a seconda che il contenuto stesso sia generale ovvero puntuale (o singolare); a seconda che gli effetti prodotti siano di tipo costitutivo dichiarativo ovvero preclusivo; e tra quelli costitutivi, a seconda che gli effetti siano di tipo ablativo ovvero accrescitivo (o concessorio in senso lato).

Circa la prima distinzione, incerta nelle sue applicazioni, si può osservare che il contenuto dispositivo generale di un atto, indica propriamente ciò che esso produce: i suoi effetti nei confronti di una pluralità differenziata di oggetti (che a loro volta possono essere persone, cose o rapporti). Così il bando di gara per l'aggiudicazione di un appalto pubblico ha contenuto generale perché si rivolge verso una pluralità indifferenziata di imprenditori che intendono partecipare alla procedura di selezione, di cui fornisce la specifica disciplina. In alcuni casi il contenuto dell’atto è solo apparentemente generale perché individua con formula comprensiva classi di oggetti determinabili: si pensi ai soggetti chiamati alla leva militare che sono nominativamente individuati dai registri anagrafici dei nati in quel dato periodo).

Il carattere della generalità in senso proprio (c.d. generalità-astrattezza) si rinviene negli atti normativi, che, visti sotto il profilo sostanziale come quelli cioè che contengono norme, sono appunto caratterizzati¬ dal contenuto dispositivo di queste, chiamate a regolare una serie di situazioni, sempre in ipotesi ripetibili (astrattezza). Se ne deduce che il tratto differenziale tra atti amministrativi generali e regolamenti può essere rinvenuto nel carattere della astrattezza proprio dei regolamenti e non degli atti amministrativi generale.

Quindi, la principale e più sicura categoria di atti amministrativi a contenuto generale è data dagli atti normativi secondari, dai regolamenti (di cui è detto a proposito delle fonti).

La distinzione fra atti amministrativi generali e regolamenti rileva sul piano pratico, perché i regolamenti, come fonti diritto, producono effetti di carattere normativo, che usufruiscono di un diverso regime rispetto a quello degli atti generali non normativi. Sul punto ci limitiamo ad osservare che, segnatamente sul versante statale e sulla base della disciplina introdotta con la L. Governo (che ha stabilito procedimenti e forme tipiche per i regolamenti statali), si debba seguire in materia un criterio sostanziale (per altro non facile da applicare in concreto), e cioè laddove il contenuto dell'atto amministrativo è generale-astratto, sostanzialmente normativo, esso debba essere adottato come regolamento, con ciò che ne segue in termini di disciplina applicabile.

Vi è tuttavia uno spazio per atti amministrativi a contenuto generale e non normativo.

L'atto generale, «a differenza di quello normativo, ha carattere concreto, per ciò che appare idoneo a realizzare da sé, senza necessità di ulteriori svolgimenti, i fini cui è preordinato, ma a differenza dell'atto particolare esso non può regolare una situazione singola, nella quale debba risolversi una valutazione comparativa tra specifici interessi pubblici e situazioni soggettive determinate da sacrificare a quelli, perché il concetto di generalità implica la contestualità di valutazioni molteplici e una posizione di originaria “indifferenza” rispetto agli obiettivi finali da realizzare, delle situazioni concrete sulle l'atto generale deve incidere» (Cons. St., IV, n. 807/1980 cit.; cfr. anche 22.6.2011 n. 3798).

Lo stesso è da dirsi per i c.d. atti di programmazione, nozione (dalla L. proc. amm. unitamente a quella di atti di pianificazione: art. 13) che può essere intesa come quella (comprensiva che degli atti di pianificazione territoriale ai quali s'è appena accennato) che comprende gli atti attraverso i quali l'Amministrazione, a fronte di una situazione complessa (sul piano spaziale o temporale) valutata e presa in esame nella sua globalità, determina l'ordine e i contenuti dell'azione dei getti in essa coinvolti. Si tratta del c.d. metodo della programmazione utilizzato nell'esperienza recente in molte manifestazioni dell'azione amministrativa: metodo che appunto comporta, che ogni singolo procedimento amministrativo concreto concernente un determinato settore, sia ceduto da un atto che programma la distribuzione delle "risorse" del settore da destinare ai diversi tipi di intervento.

A fronte dell'attività di pianificazione e programmazione che ha contenuto generale, si pone sempre una successiva attività che consta viceversa di procedimenti a contenuto i quali trovano nell'atto generale limiti e prescrizioni (in sostanza, con gli atti puntuali l'Amministrazione esegue quanto stabilito nell'atto generale).

A questo stesso genere di atti, come quelli non direttamente produttivi effetti, ma destinati a riflettersi sulla successiva attività amministrativa puntuale, si ascrivono i c.d. atti di autolimitazione, dalla variegata tipologia, tra i quali quelli appena menzionati; e le direttive ("circolari"), gli atti mediante i quali l'amministrazione detta criteri e modalità per l’esercizio dei poteri discrezionali.

Tutti questi atti sono accomunati nella disposizione dell'art. 12,D.l.vo 33/2013, che ne dispone la pubblicazione in G.U.

Tra i provvedimenti a carattere puntuale, destinati cioè a produrre effetti in ordine a determinate situazioni soggettive, a determinati rapporti, emergono anzitutto, i provvedimenti ad efficacia costitutiva. Tra questi si distinguono i provvedimenti ablatori dai provvedimenti accrescitivi.

I primi sono caratterizzati, come già si è accennato, dal carattere proprio degli effetti che determinano.

L'effetto si produce nella sfera altrui senza alcun apporto volontà giuridica dello stesso. E così ad esempio, per effetto del provvedimento di espropriazione, il diritto di proprietà si estingue in capo al espropriato, senza che la volontà di questi abbia acquistato il minimo rilievo nella produzione dell'effetto.

In questi tipi di provvedimenti si presenta al massimo grado la c.d. imperatività propria dell’attività amministrativa di diritto pubblico, e si evidenzia la massima deroga al principio fondamentale di diritto comune secondo cui le nessuna modificazione giuridica (neanche vantaggiosa: v. ad esempio, nazione, art. 769 cod. civ.) si può produrre nella sfera giuridica di un soggetto senza l'apporto della sua volontà.

A fronte dei provvedimenti di tipo ablatorio l'interesse legittimo dei soggetti, nei cui confronti si produce l'effetto è di carattere oppositivo; e in genere , è frutto della c.d. degradazione del preesistente diritto soggettivo.

Rispetto ai procedimenti ablatori, il principio di legalità opera nella forma più stretta e rigida, sottoponendo questi procedimenti a regole di particolare cautela, sia in ordine alla partecipazione degli interessati al procedimento, sia all'esigenza di prendere in considerazione le loro “osservazioni" e "opposizioni"; sia in ordine all'obbligo di motivazione.

Nella categoria dei procedimenti ablatori, così latamente intesa (in virtù caratteri comuni appena indicati) si collocano categorie di procedimentali, a loro volta diversissime quanto a struttura e anche a contenuto dispositivo.

Si possono così distinguere i c.d. procedimenti ablatori reali e personali; i procedimenti sanzionatori; i procedimenti esecutivi.

I procedimenti ablatori reali sono accomunati dall'effetto consistente nell'estinzione di un diritto circa una cosa in capo a un soggetto e la corrispondente costituzione del diritto stesso o di altro equiparato in capo ad altro soggetto cui viene imputato il perseguimento di un determinato fine di interesse pubblico.

Tra i c.d. procedimenti ablatori personali emergono gli ordini, vasta congerie di procedimenti, caratterizzati dal loro effetto tipico, l'imposizione coattiva di un obbligo (di dare o di facere) in capo a un soggetto terzo, cui egli è tenuto ad adempiere, a pena (in genere) di esecuzione d'ufficio della prestazione oggetto dell'obbligo (ad es. R.d. 773/1931).

Altre categorie di procedimenti, tradizionalmente non ascritti ai procedimenti ablatori, sono tuttavia a questi rapportabili seguendo il criterio massimamente lato, di cui sopra. Tra queste si possono segnalare i procedimenti sanzionatori intesi ad imporre ad un soggetto una prestazione di dare o di facere quale sanzione a fronte di una violazione commessa (che non ha carattere penale); e tra essi quelli disciplinari nell'ambito dei rapporti pubblico impiego (v. artt. 55 e ss. D. pubbl. imp.); i procedimenti esecutivi (o di esecuzione forzata amministrativa) che in genere si articolano a loro volta mediante ordini.



Le diverse tipologie di atti e provvedimenti amministrativi
Tipologie di atti e provvedimenti amministrativi

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