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Le attività a carattere necessario: i servizi pubblici

Nella nostra società i pubblici poteri sono chiamati ad assicurare ai cittadini una serie di servizi, consistenti di operazioni e prestazioni di vario tipo; attività tutte, che secondo la valutazione del legislatore (cui corrisponde la valutazione prevalente del corpo sociale) sono ritenute necessarie in un determinato contesto storico-sociale).

In molti casi si tratta di prestazioni garantite dalla Costituzione, o da leggi di attuazione costituzionale (come le leggi generali sull'istruzione, le leggi sul servizio sanitario nazionale, la leggi sul servizio sanitario nazionale, le legge quadro sull’assistenza sociale e così via).

Si tratta di attività (prestazioni materiali, in genere), a carattere necessario appunto, la cui predisposizione, il cui svolgimento, costituiscono amministrazione in senso sostanziale, come attività di cura concreta di interessi collettivi. Attività che necessitano di apparati organizzativi spesso tecnicamente complessi, e di personale professionale tecnicamente specializzato.

A volte si tratta di attività che constano di prestazioni a fronte delle quali è previsto il pagamento di un prezzo a carico degli utenti, che può essere a sua volta parziale (a parziale copertura dei costi sostenuti per il servizio) ovvero comportare la totale copertura dei costi stessi, o ancora essere disciplinato in modo da assicurare un utile all'organizzazione che presta il servizio. Il servizio può essere viceversa del tutto gratuito, per tutti gli utenti ovvero per alcune fasce di utenti.

Si tratta di scelte discrezionali del legislatore, da valutare alla luce dei principi costituzionali e di alcuni vincoli posti dall'ordinamento europeo.

Queste attività si denominano servizi pubblici (o di interesse generale, secondo la terminologia europea), sono quasi interamente ascrivibili all'ambito delle operazioni materiali e non necessitano in genere (salvi casi del tutto marginali) dell'esercizio di poteri autoritativi.

Le attività di servizio pubblico spesso sono ascrivibili a vere e proprie attività di impresa (in senso tecnico, secondo la disciplina del codice), laddove è possibile regolare il prezzo delle prestazioni secondo modalità economicamente remunerative.

Il carattere necessario di codeste attività, senza il quale esse non sarebbero identificabili come servizi pubblici (o di interesse generale), comporta che esse debbano essere svolte in concreto, costantemente nel tempo e senza soluzione di continuità sul territorio, abbiano una dimensione universale con riferimento ad un determinato contesto socio territoriale e siano accessibili in principio ad ogni consociato (universalità) accessibilità, delle attività di servizio pubblico).

È compito dei pubblici poteri, nell'ambito delle funzioni di amministrazione di essi proprie assicurare lo svolgimento di queste attività in termini spaziali e temporali. A ciò essi provvedono direttamente (attraverso proprie organizzazioni amministrative di diverso tipo), ovvero affidando l'espletamento del servizio ad organizzazioni esterne, soggetti privati, in genere imprese private. In tal caso l'attività dei pubblici poteri resta limitata alla regolazione delle modalità di svolgimento dell'attività di servizio da parte di codeste organizzazioni, e al controllo del corretto svolgimento e dei risultati del servizio in termini di utilità per i cittadini.

Nel primo ordine di casi, l'attività di servizio pubblico è interamente ascritta all'amministrazione in senso stretto (anche in termini soggettivi).

Nel secondo ordine di casi, l'attività di servizio (come insieme di prestazioni agli utenti) è espletata dall'impresa privata (come attività a carattere privatistico, salve alcune manifestazioni di essa sottoposte a regime amministrativo); mentre l'attività amministrativa è dislocata in tali casi, se così possiamo dire, a monte (attività di regolazione) e a valle (attività di controllo), rispetto all'attività propriamente intesa allo svolgimento del servizio (come insieme di prestazioni agli utenti). E resta imputata alle pubbliche Amministrazioni, competenti secondo i settori materiali di cui si tratta (pubblica istruzione, trasporti, comunicazioni, assistenza sanitaria, etc.).

Sia l'attività di regolazione che quella di controllo sono attività amministrative in senso stretto, regolate dal diritto amministrativo, secondo il modulo dell'esercizio del potere, sia sul versante sostanziale che ai fini della tutela giurisdizionale.

Attraverso l'attività di regolazione, alle imprese esercenti il servizio vengono imposti obblighi di servizio pubblico, secondo la terminologia europea (v. ad esempio art. 2, Reg. Pari. 1370/2007 in materia di trasporti); intesi come quelli, che l'impresa, «ove considerasse il proprio interesse commerciale, non assumerebbe o non assumerebbe nella stessa misura né alle stesse condizioni». Essi comprendono vari obblighi relativi all'espletamento del servizio nonché quelli di carattere tariffario. Tra essi il c.d. obbligo di servizio universale (sempre per stare alla terminologia europea), inteso come quello di prestare un determinato servizio su tutto il territorio nazionale, a prezzi accessibili, e a condizioni qualitative simili indipendentemente dalla redditività delle singole operazioni. Grosso modo, corrisponde al concetto di servizio pubblico sopra evidenziato (v. art. 3 Dirett. Parlam. Cons. 15.12.1997 n. 97/67ICE; Corte giust., C-320/91, C-393/92).

Si tratta di scelta politica del legislatore nazionale, quella di stabilire in quali settori vada esercitata l'attività in forma imprenditoriale e in quali casi essa possa essere esercitata dalle stesse pubbliche Amministrazioni attraverso attività di carattere amministrativo.



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