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Esecuzione degli atti amministrativi

Esecuzione indica il complesso delle attività, a loro volta rispettivamente giuridiche o materiali, intese a realizzare sul piano materiale gli effetti giuridici dell'atto di cui si tratta.

Anche l'esecuzione del provvedimento, così come la sua efficacia, risponde nei casi concreti ad una esigenza di soddisfazione dell'interesse pubblico sotteso al provvedimento stesso (cui il provvedimento è finalizzato). E tale esigenza, come sul versante dell'efficacia si esprime (in un sistema a diritto amministrativo, come il nostro) nella c.d. imperatività degli effetti (degli effetti di tipo ablatorio) del provvedimento, così sul versante dell'esecuzione si esprime (anche qui, in ordine ad alcuni tipi di provvedimenti) nella c.d. esecutorietà che indica, «l'attitudine del provvedimento ... ad essere attuato coattivamente» (Carpi).

Ciò significa che in determinati casi, all'esecuzione del provvedimento (alla relativa attività materiale, all'eseguimento delle operazioni) provvede la stessa Amministrazione (quella che ha emanato il provvedimento o altra prevista dalla legge), anche se ciò necessita «invasione della sfera giuridica reale (il fondo) altrui» (Corso); e in casi del tutto eccezionali, anche attraverso coazione fisica in personam.

Questo fenomeno dell'esecutorietà, così sinteticamente inteso, si verifica in due ordini di casi, peraltro assai differenziati quanto alla disciplina giuridica dell’attività "di esecuzione" posta in essere dall'Amministrazione accomunati solo in termini genericamente descrittivi.

Anzitutto il fenomeno si verifica laddove lo stesso contenuto dispositivo del provvedimento comporta la sua diretta e immediata esecuzione, anche nell'ambito della sfera di soggetti terzi, a prescindere dall'apporto dell' attività di questi (provvedimenti ablatori reali); qui effettivamente la c.d. esecutorietà appare una caratteristica propria del provvedimento in quanto tale.

In secondo luogo, il fenomeno si verifica laddove, a fronte di obblighi di dare o di facere imposti a terzi per effetto di determinati provvedimenti (della specie degli ordini) è previsto che in caso di inadempimento di questi, l'Amministrazione competente (quale stabilita dalla legge) possa attivare un procedimento esecutivo (cioè inteso alla esecuzione dell'obbligo posto dal primo provvedimento e non adempiuto); nell'esercizio di un autonomo potere amministrativo (rispetto a quello che s'è espresso nel provvedimento che si tratta di eseguire), ascritto da parte della giurisprudenza e della dottrina tradizionale all'ambigua nozione dei poteri amministrativi di autotutela (autotutela c.d. esecutiva, distinta da quella c.d. decisoria).

La gran parte dei provvedimenti ablatori reali (espropriazione, requisizione, occupazione d'urgenza, etc.) ha un contenuto dispositivo, per dire doppiamente imperativo, perché, oltre all'effetto estintivo o modificativo della situazione giuridica altrui (ad esempio·, estinzione della proprietà) prevedono altresì l'immissione nel possesso della res oggetto del provvedimento (la cosa espropriata, ad esempio) da parte del soggetto a cui favore il provvedimento è pronunziato; a prescinderere da qualsiasi obbligo di dare da parte del soggetto onerato. L'espropriato per effetto del provvedimento di espropriazione non solo perde la proprietà della cosa, ma ne perde anche, senz'altro e immediatamente, il possesso.

Ciò si evidenzia nei pur non chiari (reticenti) testi positivi, i quali in tali casi prevedono, come contenuto dispositivo dei provvedimenti di cui si tratta, l'effetto giuridico ablativo («il decreto di esproprio (...) dispone il passaggio del diritto di "proprietà"»: art. 23, 1° co., lett.j), D.P.R. 327/2001) l'esecuzione del provvedimento («il decreto di esproprio ( ...) è eseguito mediante l'immissione in possesso del beneficiario dell'esproprio»: art. 23, co., lett. h), D.P.R. 327/2001). Per le requisizioni, che presentano una normativa più articolata, v. 318 e ss., 370 e ss., D.l.vo 66/2010. In questi casi, come bene è stato detto, la funzione del provvedimento, «consiste nell’ acquisizione di una utilitas connessa ad una cosa e quindi si perfeziona l'impossessamento reale della cosa stessa». L'immissione in possesso diviene «espressione di una potestà connaturale al potere amministrativo al potere amministrativo primario, occupazione» (Sacchi Morsiani); nello stesso senso la giurisprudenza, esigua nella materia invero, ma ripetitiva nell’affermazione della “connaturalità” rispetto alle finalità del potere, della «autorizzazione data dall’ente esecutore dell’opera di entrare immediatamente in possesso dei beni da occupare» (ad esempio, Cons. St., IV, 1.3.1950 n. 107, Cass. S.U., 6.5.2009 n. 10362). L'esecuzione del provvedimento in tali casi, avviene con le seguenti modalità: esso, una volta perfezionato, viene comunicato al soggetto nella cui sfera s'è prodotto l'effetto ablativo (art. 23, 1° co., lett. g), D.P.R. 327/20 artt. 3, 21-bzs L. proc. amm.). Se si tratta di occupazione d'urgenza (si tenga conto che espropriazioni non precedute da occupazione d'urgenza costituiscono, una evenienza assolutamente marginale) il provvedimento deve contenere l'indicazione di un momento temporale (giorno e ora) nel quale deve avvenire la compilazione dello stato di consistenza del fondo (art. 22-bt's e art. 24, 2° e 3o co., D.P.R. 327/2001 cit.), che costituisce unico ma indispensabile adempimento, previo rispetto all'immissione in possesso. La compilazione dello stato di consistenza avviene in contraddittorio con gli interessati, di cui viene redatto apposito verbale (che costituisce un documento importante ai fini della successiva determinazione dell'indennità). In assenza del proprietario, o altri aventi titolo, lo stato di consistenza viene redatto dall'Amministrazione facendo constare l'assenza di quelli.

II momento della compilazione dello stato di consistenza coincide con quello stesso dell'immissione dell'occupante nel possesso del fondo.

Altri provvedimenti, tra quelli ablatori, che comportano senz'altro l'esecuzione, come componente essenziale del loro stesso contenuto dispositivo, sono quelli ascrivibili alla specie delle ispezioni (v. ad esempio, L. 283/196 tema di tutela degli alimenti; D.P.R. 600/1973, part. artt. 31 e ss., in tema di accertamenti tributari; D.l.vo 385/1993, art. 54, in tema di ispezioni bancarie, etc.).

Circa il secondo ordine di casi, la L. proc. amm., nel testo di cui alla l. 15/2005, ha previsto una disciplina generale dell'esecuzione del provvedimento amministrativo impositivo di obblighi a carico del destinatario; obblighi di dare o di facere, per i quali si pone il problema di assicurare che siano adempiuti (art. 21-ter).

Nella nostra antica dottrina era ritenuto che a prescindere da specifiche previsioni di legge, il provvedimento amministrativo impositivo di obblighi in capo a terzi, come in genere tutti quelli a carattere ablatorio, potessero senz'altro essere portati ad esecuzione dall'Amministrazione agente, a prescindere dal consenso dei destinatari e anche coattivamente nei loro confronti. Questa dottrina è stata successivamente superata, e l'opinione prevalente in tempi più recenti è da ritenere quella secondo la quale l' azione coattiva degli obblighi imposti da provvedimenti amministrativi possa essere effettuata

dall'Amministrazione laddove previsto (pur con molti dubbi in giurisprudenza) dalla legge.

La norma accoglie pienamente questa impostazione "legalistica" e afferma il principio che le pubbliche Amministrazioni possono imporre coattivamente l'adempimento degli obblighi, costituiti dal provvedimento, “nei casi e con le modalità stabilite dalla legge». Ciò significa che l'esecuzione coattiva deve essere espressamente prevista ( ché altrimenti si applica il diritto comune e perciò l'esecuzione in sede giurisdizionale); ed essa va attuata secondo i procedimenti stabiliti dalla stessa legge. Una volta che il provvedimento sia divenuto efficace, ove questo sia costitutivo di obblighi in capo a terzi, sarà responsabilità dell'Amministrazione agente decidere di attivare il procedimento esecutivo ove questo sia previsto. Appare non corretta l'espressione "nei loro confronti" usata dalla norma (riferita agli obblighi nei confronti delle pubbliche Amministrazioni), perché in realtà si tratta in molti casi di attività imposte nell'interesse, generale a contenuto non patrimoniale delle quali è difficile predicare un destinatario.

In via generale, la norma stabilisce che il provvedimento costitutivo obblighi debba indicare termini e modalità di esecuzione da parte del soggetto obbligato. In caso di inottemperanza da parte di questi, la pubblica Amministrazione agente, previa diffida, può provvedere all'esecuzione coattiva «nelle ipotesi e secondo le modalità previste dalla legge». Ciò significa che ogni provvedimento costitutivo di obblighi deve indicare il termine e le modalità della sua esecuzione da parte del soggetto obbligato. In caso di inottemperanza, le Amministrazioni possono procedere all'esecuzione coattiva, una volta esperita la diffida, esclusivamente laddove previsto e secondo le modalità procedimentali stabilite dalla legge. In questi casi l’espressione "legge" usata dalle norme in commento è da intendere in senso stretto, come atto avente forza e valore di legge, sia di competenza Stato che delle regioni, secondo l'art. 117 Cost.: ciò in virtù della riserva di legge stabilita in materia dall’art. 23 Cost.

L'art. 21-ter, 2° co. conferma la normativa vigente in materia di esecuzione coattiva delle obbligazioni pecuniarie, originariamente prevista per i crediti dello Stato (R.D. 639/1910, D.l.vo 46/1999), normativa che si applica a tutte le pubbliche Amministrazioni («enti pubblici, anche previdenziali, esclusi quelli economici»; art. 17, D.l.vo 46/1999 cit.; Cass. [ord.],.2011 n. 14628).

Il procedimento di esecuzione d'ufficio è previsto da numerose norme: in materia di beni pubblici, art. 378, L. 2248/1865 ali. F.; art. 221, R.D. 175/1933; artt. 38 e ss., R.D. 327/1942; art. 20, D.l.vo 285/1992; etc.; in materia di beni artistici e storici, art. 33, D.l.vo 42/2004; in materia di beni paesaggistici, art. 167, D.l.vo 42/2004; in materia di violazioni urbanistico edilizie, art. 31, D.P.R. 380/2001; in materia di polizia di sicurezza, art. 5,R.D. 773/1931 (v. anche art. 56); in materia di ordinanze di necessità e d'urgenza di competenza del sindaco, art. 54 T.U .E.L. In altri casi, obblighi di facere imposti da ordini amministrativi constano di prestazioni infungibili, che necessitano una azione della persona dell'obbligato. Qui evidentemente la questione diventa più delicata, anche in virtù delle particolari garanzie costituzionali che circondano la libertà personale (art. 13 Cost.). Vi sono tutta¬ casi legislativamente previsti in cui può essere esercitata dall'Amministrazione¬ una certa forma di coazione fisica sulla persona, al fine di ottenere in fatto l'adempimento di determinati obblighi.

La chiamata alle armi, mediante leva obbligatoria, ormai peraltro dive¬nuto un procedimento utilizzabile soltanto in casi eccezionali (art. 1929, vo 66/2010), produce l'obbligo di presentarsi fisicamente in luogo e prefissati, secondo modalità stabilite dalla legge (art. 1969, D.l.vo 66/2010); in mancanza, la renitenza alla leva (art. 2079, D.l.vo 66/2010), per il soggetto imputato la traduzione anche fisica davanti al Consiglio di leva e il successivo eventuale arruolamento coattivo.

Lo straniero, cioè il cittadino extracomunitario che si trova nel territorio dello Stato in posizione illegale, può essere oggetto di procedimenti di espulsione, diversamente disciplinati dalla legge a seconda dei casi (respin¬gimento, art. 10; espulsione amministrativa, art. 13, D.l.vo 286/1998) an¬che mediante coazione fisica sulla persona.

In questi casi il provvedimento di ordine dell'Amministrazione in caso inadempimento dell'obbligato si traduce senz'altro in coazione fisica sulla sua persona. Si tratta comunque di casi di carattere eccezionale, nei cui procedimenti tende ad essere coinvolta l'autorità giudiziaria (v. part. L. 180/1978 in materia di trattamenti sanitari obbligatori art. 3; art. 13, D.l.vo 286/1998).



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L'esecuzione degli atti amministrativi

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