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L'efficacia dell'atto amministrativo

Efficacia di un atto giuridico, indica la sua idoneità a produrre effetti (conseguenze giuridiche) nonché allo stesso tempo, il complesso medesimo di tali conseguenze.

L'efficacia dell'atto si verifica per regola al momento in cui esso, come suol dirsi, si perfeziona: ovvero si verificano le circostanze previste perché quel determinato tipo di atto produca i suoi effetti.

Occorre comunque sottolineare che il profilo dell'efficacia è del tutto separato da quello della validità.

La conformità alla norma della fattispecie concreta di esercizio del potere (la sua validità) postula l'intero compimento in tutti i suoi passaggi, della vicenda procedimentale: la fattispecie tipica di esercizio del potere consta, di regola, di una serie articolata di atti (il procedimento); laddove l'efficacia è collegata ad un solo momento di questa, il provvedimento appunto. Esso, anche se privo di alcuni (o di tutti, per ipotesi) i suoi presupposti procedimentali, purché identificabile nei suoi elementi minimi quali desumibili dalla norma, è efficace (anche se, appunto, invalido, e anche gravemente invalido).

Efficacia indica un rapporto di condizionalità tra un fatto ed un effetto.

Tizio e Caio stipulano un contratto di compravendita (atto giuridico, negozio). Al momento stesso in cui questo si perfeziona, in conseguenza di tale fatto si producono gli effetti quali da esso determinati secondo la relativa disciplina normativa (che individua quegli effetti come conseguenziali rispetto a quel fatto: Tizio acquista la proprietà della cosa di Caio, Caio è obbligato a consegnare la cosa a Tizio, Tizio è obbligato a pagare un prezzo, e così via).

L'effetto giuridico non è a sua volta un fatto, ma è un dover essere, che può, che tende a tradursi in fatto; ma ciò non avviene necessariamente ed è comunque vicenda ulteriore rispetto alla produzione dell'effetto e non rilevante ai fini della produzione stessa (distinzione tra efficacia ed esecuzione dell'atto). Si distingue in dottrina tra effetto giuridico e "componente di fatto" dell'effetto giuridico, volendo indicare con ciò il dato indiscutibile che in ogni effetto giuridico inteso come dover essere è contemplato un fatto che dovrà successivamente accadere, e doverosamente accadere (l'effetto è un valore, ciò che esso contempla "interessa alla comunità giuridica" che accada); ma tra effetto giuridico e componente di fatto del medesimo vi è uno uno iato incolmabile perché il primo esprime un valore giuridico, opera a livello meramente giuridico, il secondo esprime un fatto, cioè un dato della realtà (Falzea).

Si distinguono tre tipi di efficacia giuridica in teoria generale, secondo la più autorevole classificazione, che si ritiene di dover seguire; ché essa trova in diritto amministrativo evidenti riscontri.

Efficacia costitutiva è quella che si estrinseca in trasformazioni giuridiche in senso tecnico, distinte, secondo l'impostazione tradizionale (di carattere essenzialmente descrittivo) nelle figure rispettivamente, della costituzione, della modificazione, dell'estinzione di situazioni giuridiche.).

Molto spesso gli effetti costitutivi si producono plurimi e differenziati da un unico atto giuridico, in capo a più soggetti. Ad esempio, il provvedimento di espropriazione per pubblica utilità, produce allo stesso tempo, in capo al soggetto espropriato l'estinzione del diritto di proprietà sulla cosa (effetto estintivo), in capo all'espropriante l'acquisto della proprietà sulla cosa stessa (effetto costitutivo); ancora in capo all'espropriato l'acquisto del diritto a ricevere il pagamento dell'indennizzo, cui corrisponde sul versante dell'espropriante l'obbligo di pagarlo.

Efficacia dichiarativa è quella che dà luogo a "svolgimenti interni" di situazioni giuridiche («lasciandone intatto il contenuto strutturale e sostanziale») (Falzea). In teoria generale si evidenziano tre figure di efficacia dichiarativa (che corrispondono mutatis mutandis alle tre figure di efficacia costitutiva sopra menzionate); quelle rispettivamente, del rafforzamento, specificazione e dell'affievolimento di situazioni giuridiche esistenti.

Il rafforzamento (che trova nei negozi ricognitivi del diritto civile, il suo modello) si ha nei casi in cui l'atto, pur non producendo alcun effetto in ordine all'esistenza della situazione produce un mutamento della stessa di tipo rafforzativo. Così gli atti di iscrizione dei beni pubblici negli elenchi producono in capo all'Amministrazione una serie di attribuzioni in ordine alla gestione dei beni, senza pur tuttavia avere la capacità di costituire il diritto dominicale dell'Amministrazione stessa: il diritto dominicale c'è o non c'è in relazione a fatti acquisitivi o estintivi diversi dall'iscrizione negli elenchi.

La specificazione si ha laddove l'effetto «consiste nella semplice specificazione o determinazione del contenuto della situazione giuridica». In diritto privato vengono ricordati i casi del rapporto di lavoro e del rapporto di mandato, quali appunto, rispettivamente gli ordini del datore di lavoro e le istruzioni del mandante assolvono alla funzione di specificare nelle singole circostanze l'obbligo della prestazione.

Nell'ambito dell'azione amministrativa se ne hanno molteplici manifestazioni in tutta la materia delle obbligazioni pubbliche, laddove l'adempimento dell'obbligazione da parte dell'Amministrazione, richiede atti di determinazioni e specificazione sia in ordine ai procedimenti di spesa veri e propri (segnatamente, l'atto di impegno), sia, in molti casi, in ordine all'acclaramento stesso del fatto come presupposto in concreto dell'adempimento dell’obbligazione. Si tratta di casi in cui l'Amministrazione agisce nell'ambito di rapporti di diritto comune.

L'affievolimento, opposto del rafforzamento, è indicato come “la riduzione dell'originaria efficienza della situazione giuridica». In diritto amministrativo si possono osservare le vicende inverse a quelle che danno luogo al rafforzamento: e così ad esempio, la cancellazione dei beni demaniali dagli elenchi ne è un caso tipico.

Efficacia preclusiva si ha laddove l'atto anziché costituire ex novo qualche effetto (una situazione giuridica soggettiva in capo a un terzo) lo rende incontestabile nell'ordinamento (se non attraverso rimedi del tutto propri); tuttavia immune dalle contestazioni di cui alla disciplina comune.

Atti ad effetto preclusivo sono, segnatamente, gli atti di accertamento, quelli diretti a rendere giuridicamente certa una situazione obiettivamente incerta, precludendone quindi ulteriori contestazioni (se non, appunto, attraverso rimedi del tutto propri; ma nei casi più tipici di atti preclusivi ' le sentenze passate in giudicato, senza alcun rimedio).

L’efficacia preclusiva strettamente intesa è propria degli atti giurisdizionali. Nella nostra materia si ha una parziale manifestazione della categoria, negli atti costitutivi di certezze pubbliche, c.d. certificativi.

L'atto di accertamento produce l'acquisto del valore giuridico della certezza in ordine alla situazione oggetto dell'accertamento (rimuovendo l’obiettiva incertezza della medesima). Oggetto dell'accertamento è la situazione nella sua realtà e verità, ma tuttavia, una volta essa accertata, tradotta nell'atto di accertamento, ciò che acquista certezza giuridica è la situazione quale tradotta nell'atto, per rimuovere il quale occorre un procedimento particolarmente complesso (che per gli atti amministrativi di certezza, è il procedimento della querela di falso: artt. 221 e ss. cod. proc. civ.).

L'effetto è prodotto da un fatto (da un atto). Ma esso non è a sua volta un fatto, ma è un valore. Nell'ipotesi più tipica questo valore si identifica in una situazione giuridica in capo a un soggetto (o a più soggetti): un diritto, un obbligo, etc. In virtù dell'atto giuridico, un determinato soggetto acquista il diritto (prendiamo una tipica ipotesi di effetto costitutivo) che altri faccia qualcosa in suo favore (cioè qualcosa che soddisfi un suo specifico interesse, quello fissato con l'atto): gli consegni una cosa, gli paghi una somma di denaro, ponga in essere una determinata operazione (realizzi una costruzione, compia una certa prestazione lavorativa, e così via).

Sul punto è d'uopo distinguere gli effetti che danno luogo a situazioni giuridiche c.d. finali (diritto di proprietà, ad esempio) ed effetti che danno luogo a situazioni giuridiche c.d. strumentali (diritto di credito, ad esempio). La differenza è data da ciò, che le prime sono immediatamente e senz’altro satisfattive degli interessi di colui nella cui sfera si producono; mentre le seconde sono satisfattive solo nei limiti in cui sono seguite dall'effettivo adempimento dell'obbligato (anche se esse a loro volta si traducono in un fatto almeno parzialmente satisfattivo in se medesimo: si pensi alla possibilità di cedere il diritto di credito come tale e farlo circolare). Si può parlare dunque rispettivamente, di efficacia finale e di efficacia strumentale; e in ordine alla seconda, viene in evidenza il problema dell’attività di adempimento da parte dell’obbligato; perciò la tematica dell'esecuzione del provvedimento, distinta dall'efficacia.

Dall'effetto giuridico deriva quindi, in misura più o meno rilevante a seconda che si tratti di situazioni finali ovvero strumentali, la necessità (riconosciuta. appunto dall'ordinamento come valore) che si producano, sul piano materiale, quei fatti previsti dall'atto come contenuto della situazione giuridica da esso prodotta. Ciò può avvenire per spontaneo adempimento dei soggetti obbligati, e allora nulla quaestio. Tizio restituisce spontaneamente la somma ricevuta in prestito da Caio, nei termini pattuiti; Caio che in virtù del contratto di compravendita deve pagare un prezzo, effettivamente adempie nel termine e secondo le modalità previste.

Il meccanismo dell'efficacia giuridica, se opera a livello di fenomeni giuridici di valori appunto, e non di fatti, allo stesso tempo tende irresistibilmente a trasformare i valori (quali effetti giuridici prodotti) in fatti, perché dalla realizzazione del fatto discende la soddisfazione dell'interesse, che l'ordinamento in ultima istanza vuole assicurare.

In diritto amministrativo questa teorica dell'efficacia assume connotati propri e peculiari in conseguenza di ciò, che gli atti amministrativi di cui studiamo l'efficacia, sono, come sappiamo, atti di esercizio del potere. E il potere, come capacità giuridica speciale, è attribuito dalla legge all'autorità amministrativa, perché curi (realizzi in concreto) determinati interessi della collettività. Ciò dà luogo ad una conseguenza di fondamentale importanza nella teorica dell'efficacia degli atti amministrativi ché in determinati casi, e attraverso strumenti diversificati previsti dalle diverse leggi, l'Amministrazione ha il potere di portare a realizzazione (trasformare l'effetto in fatto), anche coattivamente (cioè a fronte dell'inadempimento o della renitenza dell'obbligato) e anche nell'ambito della sfera giuridica di esso propria, il contenuto dispositivo degli atti amministrativi e perciò ad esempio, conseguire coattivamente la presa di possesso da parte dell'espropriante della cosa espropriata a fronte della mancata consegna di quest'ultimo; realizzare direttamente, ma a spese dell'obbligato, la demolizione dell'edificio abusivo da questi realizzato a fronte del rifiuto di adempiere all'ordine di demolizione; e così via.



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