top of page

L'attività delle pubbliche Amministrazioni

L'amministrazione, come attività propria delle pubbliche Amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati, si estrinseca attraverso operazioni e atti giuridici (produttivi di effetti).

I moduli giuridici dell'azione amministrativa sono di diritto pubblico e di diritto privato, secondo scelte dell'ordinamento positivo.

Inizialmente, possiamo affermare che l'amministrazione potrebbe svolgersi secondo strumenti e moduli di azione di diritto privato (laddove questi ultimi siano tecnicamente idonei a produrre gli effetti desiderati), ma questa affermazione deve essere corretta con l'altra affermazione di principio, secondo la quale l'amministrazione è attività servente gli interessi della collettività, e perciò non libera, ma sempre in qualche modo vincolata, finalizzata, al raggiungimento di scopi predeterminati; in conseguenza, l'utilizzo di strumenti privatistici nell'azione amministrativa, che pure è ampio e diffuso, risulta sempre limitato e condizionato da questi principi; ciò che dà luogo all'applicazione di discipline differenziate (di carattere pubblicistico) nell'ambito della stessa attività di diritto privato.

Tra le attività giuridiche di amministrazione, alcune specie sono di carattere puntuale e sono intese alla cura degli interessi affidati, attraverso la diretta produzione di effetti giuridici sulle situazioni soggettive dei terzi..

Da queste attività si distinguono le attività giuridiche di amministrazione che si esprimono in atti a contenuto generale, non direttamente destinati a singoli soggetti (come i piani urbanistici, commerciali, dei trasporti, il piano delle frequenze nelle radiodiffusioni); atti che prescrivono programmi e regole di azione vincolanti i soggetti cui si rivolgono (anche se non si tratta di atti formalmente normativi) ovvero la successiva azione delle pubbliche Amministrazioni nel settore di pertinenza (amministrazione di regolazione).

Tutte queste attività sono accomunate nella nozione di amministrazione finale: come quella che si esprime in atti produttivi direttamente di effetti nei confronti di soggetti terzi, anche se non necessariamente nei confronti di singoli soggetti destinatari; atti sempre impugnabili.

Alle attività di amministrazione finale si affiancano attività giuridiche ad esse strumentali (c.d. amministrazione strumentale) intese ad assicurare la legalità e la correttezza tecnica delle prime, nonché a costituire ad esse il necessario supporto conoscitivo (attività consultive, attività di accertamento e valutazione tecnica) e perciò dislocate "a monte" di esse (ovvero nell'ambito del procedimento); nonché attività intese a controllare la conformità (alle regole giuridiche e tecniche) di quelle di amministrazione finale una volta espletate, e perciò dislocate "a valle" di esse (attività di controllo).

L'amministrazione, si è detto, è attività di cura concreta di interessi pubblici, di interessi della collettività, quali emergono in un determinato contesto storico sociale e si evidenziano nella valutazione del legislatore

L'esercizio del potere come anche l'avvio di attività negoziali può avvenire per iniziativa della stessa Amministrazione competente, a fronte di interessi concreti che emergono nella vita sociale, nel territorio, nell'ambiente, nell'economia, etc.( procedimenti ad iniziativa d'ufficio, art. 2, L. proc. amm.).

In altri casi, l'azione amministrativa segue ad una istanza di parte (ancora, art. 2, L. proc. amm.), laddove l'esercizio di attività private (costruire un edificio, aprire un esercizio commerciale, piantare una vigna) è sottoposto dalla legge a regime amministrativo. Ciò significa che l'attività non può essere effettuata (lecitamente) se non sulla base e a seguito di un procedimento amministrativo (di varia specie e denominazione, ma sempre rapportabile allo schema autorizzatorio) nel quale, valutati gli interessi pubblici coinvolti nonché la conformità dell'attività che si intende avviare alle prescrizioni di legge, si

assente all'esercizio della stessa altra verso apposito atto (autorizzazione, licenza, etc.).

Molteplici attività private, nella nostra attuale esperienza, sono sottoposte a detto regime, cioè non sono libere In tempi recenti, è emersa (nell'opinione pubblica, tra gli operatori economici, nel sistema politico) la consapevolezza della eccessiva estensione dell’ambito delle attività private soggette a regime amministrativo, anche laddove gli interessi coinvolti sono di scarso rilievo per la collettività; e si è avviata una politica intesa alla progressiva "liberalizzazione" di codeste attività (di alcune categorie di esse) sulla base del principio di matrice europea secondo il quale "regimi autorizzatori possono essere previsti o mantenuti solo se giustificati da motivi imperativi di interesse generale" (art. 14, D.l.vo 59/2010, attuativo della Dirett. Parlam. Cons. UE, 2006/123/CE). Con il D.L. 138/2011 conv. L. 148/2011, detto principio è stato confermato e rafforzato, disponendo che espressi vincoli circa l'esercizio di attività (economiche) private sono consentiti solo laddove imposti da normative europee o da trattati internazionali, da principi fondamentali della Costituzione, nonché per la protezione di interessi primari della collettività, quali la

tutela della salute, dell'ambiente, la garanzia della libertà e della dignità umana, la conservazione dell'ecosistema, etc. (art. 3, D.L. cit.). E successivamente, con il D.L.1/2012 conv. L. 27/2012, le politiche di liberalizzazione sono state ulteriormente confermate mediante la previsione dell'abrogazione di norme recanti limiti di vario genere all'esercizio di attività private (ivi compresi i procedimenti di autorizzazione) non giustificati da motivi di interesse generale.

Ma invero questi principi, pur solennemente affermati dal nostro legislatore, hanno trovato finora scarsa applicazione. Il regime autorizzatorio è ancora diffuso; mentre si è estesa l'applicazione del meccanismo del silenzio assenso come modalità di conclusione tacita del procedimento - come auspicato dalla stessa direttiva (art. 13, 4° co.; considerando n. 43) - che resta tuttavia procedimento autorizzatorio, nonché la sottoposizione di alcune (non poche, invero) categorie di attività private al regime della segnalazione certificata di inizio attività (c.d. SCIA) che sostituisce il procedimento autorizzatorio ma non esclude l’attività privata da controlli amministrativi.



attività amministrativa pubblica
Attività delle pubbliche Amministrazioni


Comments


bottom of page