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L'abnorme frammentazione e differenziazione dimensionale dei Comuni

Problema fondamentale del governo locale è quello dell'abnorme frammentazione e differenziazione dimensionale dei Comuni; oltre 8 mila, enti di poche centinaia di abitanti in molti casi, enti di alcuni milioni di abitanti in qualche caso. Non a caso la Costituzione, nel nuovo testo, introduce i principi di differenziazione e di adeguatezza (entrambi correlati al problema di cui si parla) come principi cardini del nuovo ordinamento degli enti locali.

Sul punto, la legislazione positiva incentiva, anche attraverso l’erogazione di contributi economici, le forme associative tra Comuni (al di là delle fusioni tra Comuni di assai difficile realizzazione, da considerarsi risultato meramente eventuale, e quindi non più obbligatorio da parte delle unioni comunali esistenti).

Le forme associative possono essere di vario tipo; e la scelta tra di esse è oramai affidata all'autonoma determinazione degli enti locali.

Le forme associative consentono il mantenimento in vita dell'autonomia dei singoli comuni associati come enti. I Comuni associati restano quelli che sono sul piano della titolarità delle funzioni di governo nei confronti della loro collettività; conservano intatta la loro rappresentatività politica; ma attraverso l'ente associativo, governato dagli stessi esponenti dei singoli comuni, esercitano funzioni e compiti che altrimenti non avrebbero la capacità di gestire e quindi non sarebbero loro conferiti.

L'Unione di comuni è un ente locale costituito «da due o più comuni di norma contermini, finalizzato all'esercizio associato di funzioni e servizi» (art. 32 T.U.E.L., come sostituito dall'art. 19, 3° co., D.L. 95/2012 conv. L. 135/2012 e succ. modif. con L. 56/2014). Qualora l'Unione sia costituita in prevalenza da comuni montani, essa assume la denominazione di Unione di comuni montani e «può esercitare anche le specifiche competenze di tutela e di promozione della montagna attribuite in attuazione dell'articolo 44, secondo comma, della Costituzione e delle leggi in favore dei territori montani».

Ogni Comune può far parte di una sola Unione di comuni. Le Unioni di comuni possono stipulare apposite convenzioni tra loro o con singoli comuni.

La nuova norma dispone che gli organi dell'Unione (presidente, giunta e consiglio) sono formati, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, da amministratori in carica dei comuni associati; ad essi non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma percepiti.

L'organizzazione dell'ente, nonché l'ambito delle funzioni ad esso affidate e le corrispondenti risorse, sono stabilite con lo statuto, che deve essere approvato, unitamente all'atto costitutivo, dai consigli dei comuni partecipanti, nelle forme richieste per le modifiche statutarie. Il presidente dell'Unione deve essere scelto comunque tra i sindaci dei comuni interessati. Mentre, gli altri organi dell'ente devono essere formati da membri delle giunte e dei consigli dei comuni interessati (non da membri esterni), garantendo la rappresentanza delle minoranze.

All'Unione si applica l'ordinamento comunale nelle parti applicabili. Essa ha potestà regolamentare negli stessi limiti di quella spettante ai comuni. Sul piano finanziario, i rapporti con i comuni sono disciplinati con regolamento. Ma, in ogni caso, ad essa competono le entrate derivanti da tasse, tariffe e contributi sui servizi affidati all'Unione.

Le Comunità montane, sono in via di soppressione (art. 2, 187° co., L. 191/2009) sostituite dalle Unioni di comuni. Sulle Comunità montane anche in rapporto alla potestà legislativa regionale, si era pronunciata la Corte costituzionale, fissando principi che restano validi a proposito delle Unioni di comuni (234/2005, 456/2005): questi enti (cui la Corte attribuisce natura di enti locali autonomi) costituiscono «Un caso speciale di Unioni di comuni create in vista della valorizzazione delle zone montane allo scopo di esercitare

in modo più adeguato di quanto non consentirebbe la frammentazione dei comuni montani funzioni proprie, funzioni conferite e funzioni comunali»; mentre ad essi «non si estende il sistema delle garanzie in sede di esercizio delle funzioni amministrative assicurato dal nuovo art. 118» (Corte cost. 397/2006). Parte rilevante delle funzioni e dell'organizzazione degli enti è riservata all'autonomia statutaria; ma in materia svolge un ruolo determinante la legislazione regionale. E alla regione spetta l'individuazione degli ambiti territoriali.

Forma associativa è anche la mera convenzione tra enti, attraverso la quale essi possono prevedere anche «la costituzione di uffici comuni, che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all'accordo, ovvero la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all'accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti deleganti» (art. 30, 4° co., T.U.E.L.).

In tal modo, superando la necessità di costituire un nuovo ente o anche una mera entità associativa, attraverso lo strumento convenzionale i comuni interessati, predisponendo apposite risorse, possono istituire uffici o servizi comuni nell'ambito territoriale individuato.

Nella legislazione comunale e provinciale è previsto un modello ormai consolidato di gestione in forma associata di funzioni e servizi di pertinenza degli enti locali: quello del consorzio (artt. 156 e ss. L. com. prov. 1934). «l comuni hanno facoltà di unirsi in consorzio fra di loro o con la provincia per provvedere a determinati servizi od opere di comune interesse sta «per provvedere a determinati servizi od opere di carattere obbligatorio» (art. 157, l o co.). Anche su questo punto, la legislazione dovrà essere rivista alla luce dei

nuovi principi costituzionali.

Il consorzio ha propria personalità giuridica, un proprio statuto approvato dall'autorità governativa, se necessario proprio personale. Gli organi di vertice dell'ente sono fissati dalla legge (assemblea, consiglio direttivo, presidente, segretario: art. 159 L. com. prov. 1934); ma la concreta disciplina del loro funzionamento è determinata dagli statuti. La disciplina generale applicabile ai consorzi è quella prevista per i Comuni e le Province (art.l65, L. cit.).

L’art 2, comma 186, lett. e) della legge 191/2009 allo scopo di contenere le spese a carico dei comuni, impone loro la soppressione dei consorzi di funzioni fra enti locali.

Poiché le varie riforme dei servizi pubblici a partire dal 2001, hanno eliminato i consorzi di servizi, dedicati cioè allo svolgimento dei servizi produttivi, l’obbligo di sopprimere anche i consorzi di funzioni pone nel nulla l’istituto.



Abrnorme frammentazione e differenziazione dimensionale dei Comuni
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