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Imparzialità della pubblica amministrazione

Imparzialità indica il carattere di un'azione che non può favorire l'una o l'altra situazione nella quale va ad operare le sue scelte: divieto di discriminazione. Come si vede, anche sotto questo punto di vista, emerge il criterio di ragionevolezza come quello che vieta l'arbitrio dell'amministrazione; ed emerge altresì il criterio del vincolo nel fine: realizzare cioè in concreto l'interesse pubblico, attraverso la migliore scelta possibile con riferimento alla misura di cui si tratta.

Questo insieme di principi, sono intesi ad assicurare la migliore amministrazione e che il rapporto dell'Amministrazione agente con i soggetti terzi, avvenga in modo leale: che essi siano trattati imparzialmente appunto. E il diritto costituzionale europeo, sul punto è particolarmente preciso laddove sancisce, come diritto a una buona amministrazione, quello di ogni persona giacché le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo.

Il principio di proporzionalità costituisce ulteriore declinazione dei principi di ragionevolezza e imparzialità. Esso è particolarmente presente nel diritto europeo, come quello inteso a garantire che singole situazioni facenti capo a determinati soggetti, situazioni di carattere privato perciò, in genere a contenuto patrimoniale, non vengano sacrificate al di là di ciò che è strettamente necessario. Esso comporta che ogni misura incidente su singole situazioni private, non solo debba essere idonea , cioè adeguata all’obiettivo da perseguire (suitability) anche necessaria nel senso che nessun altro strumento ugualmente efficace ma meno negativamente incidente sia disponibile (necessity) (v., nella nostra giurisprudenza, tra le tante, Cons. St., IV, 18.10.2002 n. 5714).

Le due articolazioni del principio, nella suitability e nella necessity, come emergono dalla giurisprudenza europea, costituiscono una forte sottolineatura dell'esigenza di tutela della libertà dei privati rispetto all'intervento pubblico (v. ad esempio, C-122/78; C-359/92). Il principio si applica segnatamente a proposito dell'esercizio di poteri ablatori o comunque restrittivi dei diritti dei privati.

Esso può essere declinato come emanazione dello stesso principio di legalità inteso in senso sostanziale, come principio di giustizia, laddove stabilisce il dovere delle autorità di realizzare gli obiettivi dell'azione amministrativa alle migliori condizioni possibili e imponendo ai cittadini (e alle imprese) il minor onere possibile.

Il principio di pubblicità (ulteriormente declinato nel principio di trasparenza) si identifica nella conoscibilità all’esterno degli atti attraverso i quali le scelte amministrative vengano assunte e perciò dei motivi che le sorreggono, nell’esigenza del rispetto delle situazioni protette dei soggetti terzi. Il principio di pubblicità, quindi, spezza l’antico principio della segretezza dell’azione amministrativa (strumento di dispotismo : il mito del “castello” di Kafka). Esso si articola nei principi e nelle regole del giusto procedimento, al quale i soggetti terzi portatori degli interessi possono partecipare al fine di rappresentare le loro ragioni. Essi perciò devono essere informati che un procedimento che li coinvolge è stato avviato; gli atti nei quali esso si articola devono poter essere conosciuti e i terzi portatori degli interessi, hanno il diritto di accedere ai fascicoli e ai documenti di ufficio; nonché ovviamente, di conoscere le ragioni, i motivi delle singole scelte assunte dall’amministrazione procedente, al fine della loro conoscibilità e controllabilità (principio dell’evidenza pubblica). Questi principi, sono fortemente sottolineati nel nuovo diritto europeo (Carta di Nizza), la quale stabilisce espressamente , oltre all’obbligo della motivazione, cui s’è accennato, il diritto di ogni persona “di essere ascoltata prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che le rechi pregiudizio”, nonché di accedere al fascicolo che la riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale “ (art. 41 Carta Diritti U.E).

Secondo il principio del legittimo affidamento, una situazione di vantaggio assicurata in capo ad una persona o ad un’impresa, da un atto dell’autorità amministrativa, non può essere successivamente rimossa se non a fronte di insuperabili e motivate esigenze di diritto pubblico. E in ogni caso salvo indennizzo. Il principio di legittimo affidamento, risulta strettamente correlato a quello di certezza del diritto elaborato principalmente dalla giurisprudenza comunitaria. La certezza del diritto e l’esigenza di garantire la stabilità dei rapporti giuridici può prevalere in questi casi su quella della legalità strettamente intesa. Laddove si sia creata in capo al privato una posizione di aspettativa legittima, questa può prevalere in determinati casi sull’opposta esigenza dell’eliminazione di una misura illegittima ovvero non più conforme agli interessi collettivi.

Il principio viene ad incidere sia in ordine all’efficacia nel tempo degli atti amministrativi, sia in ordine alla “revocabilità di atti che abbiano attribuito diritti soggettivi o concesso vantaggi. Questa misura infatti è ritenuta ammissibile soltanto se avvenga entro un termine ragionevole e se l’autorità amministrativa da cui proviene abbia tenuto “adeguatamente conto della misura in cui il destinatario dell’atto ha potuto eventualmente fare affidamento sulla legittimità dello stesso”.

Si tratta della tutela dei c.d. vested rights (diritti quesiti, nella versione italiana); che, una volta costituiti dall'autorità amministrativa mediante un atto che si presume legittimo non possono essere successivamente sacrificati.

È da notare che la norma recentemente introdotta, di cui meglio si dirà, che stabilisce in diritto italiano l'indennizzabilità dei pregiudizi prodotti dalla revoca per qualsiasi motivo di atti amministrativi (art. 21-quinquies L. proc. Amm.), è in asse con l'impostazione di questo principio derivante dal la tradizione comunitaria.

Secondo il principio di azionabilità, base della giustizia amministrativa (artt. 24, 103, 113 Cost.), ogni interesse giuridicamente protetto che venga sacrificato ingiustamente nell’esercizio concreto del potere deve trovare tutela davanti a un giudice terzo e imparziale che esercita la sua giurisdizione nei modi stabiliti dalla legge; abbia o meno la situazione soggettiva lesa nei confronti della pubblica Amministrazione la consistenza del diritto soggettivo (equiparazione tra diritti soggettivi e interessi legittimi ai fini della tutela giurisdizionale: art. 24 Cost.).

Il principio di azionabilità, come si accennava, è strettamente connesso a quello di pubblicità (evidenza pubblica) dal momento che la tutela piena delle situazioni dei terzi è resa possibile dalla conoscibilità all'esterno delle scelte amministrative, degli atti che le hanno assunte con l'evidenziazione delle relative ragioni (motivi).

Il principio di azionabilità trova la sua base costituzionale segnatamente nell'art. 113 Cost. laddove si afferma che «è sempre ammessa la tutela giurisdizionale» contro «gli atti della pubblica amministrazione»; che «non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o a particolari categorie di atti».

Ciò comporta che tutti gli atti della pubblica Amministrazione produttivi di effetti siano soggetti alla tutela giurisdizionale promossa davanti al giudice competente dai portatori di situazioni protette, diritti o interessi legittimi, che dagli atti stessi abbiano subito una lesione.

L'eccezione, espressamente prevista dalla legge, come s'è accennato, relativamente agli atti politici (art. 7, l o co., Cod. pro. amm.), nell'interpretazione giurisprudenziale ormai tradizionale, è stata emarginata a casi rapportabili alla sfera costituzionale (e perciò in principio non ascrivibili alla funzione amministrativa).

Mentre atti di competenza degli organi politici, pur ispirati anche a motivi politici, ma produttivi di effetti nei confronti di soggetti terzi, vengono ascritti, come si è accennato, alla nozione di alta amministrazione e sottoposti al sindacato del giudice amministrativo.

Altri principi dell’azione amministrativa sono rapportabili al precetto costituzionale del buon andamento dell’amministrazione.

Il buon andamento è precetto generale che investe, come visto, sia l’organizzazione amministrativa, sia l’attività.

Sul versante dell'attività, buon andamento significa buona amministrazione, cioè un'amministrazione capace di produrre risultati utili per la collettività, i migliori servizi con i mezzi disponibili. Si badi: si tratta di una prospettiva diversa rispetto a quella dell'imparzialità e della legalità. Un'amministrazione imparziale, rispettosa della legalità, etc., può anche produrre cattivi risultati, costare troppo, spendere tempi molto lunghi, e così via. Perciò, i due precetti debbono convivere e non si sovrappongono. La buona amministrazione è garantita tanto dal rispetto dell'uno, nell'articolazione che s'è vista, tanto dal rispetto dell'altro.

Il principio del buon andamento, nelle sue articolazioni, investe tutta l'amministrazione, nelle sue molteplici manifestazioni, sia che si svolga mediante moduli di diritto pubblico ovvero di diritto privato, nonché mediante operazioni e attività materiali di ogni genere; come azione servente gli interessi della collettività, la quale perciò è tenuta ad operare, appunto, per il miglior servizio di essi. Correttamente, la Costituzione europea accomuna< tutte queste esigenze nella nozione di "diritto ad una buona amministrazione"; che significa appunto un'amministrazione che rispetta la legge e i diritti e gli interessi dei singoli, ma che, allo stesso tempo, produca risultati utili per la collettività.

Nel nostro ordinamento il precetto costituzionale del buon andamento si articola segnatamente nei due principi della economicità e della efficacia, espressamente sanciti dalla L. proc. amm., art. l, lo co.

Economicità significa la produzione dei migliori risultati con il minor dispendio di risorse, ovvero la produzione dei migliori risultati compatibilmente alle risorse disponibili. E per risorse sono da intendere quelle finanziarie, ma anche la risorsa umana, il personale di cui le pubbliche Amministrazioni si giovano e che deve essere valorizzato e incentivato a produrre e perciò non ingiustamente sacrificato nelle sue professionalità e nelle sue aspirazioni; e inoltre la risorsa tempo.

Al principio di economicità è collegato l'obbligo espressamente stabilito dall'art. l, 2° co., L. proc. amm., di «non aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell'istruttoria» (principio del non aggravamento). Questo infatti significa che gli adempimenti procedimentali cui ogni Amministrazione è tenuta nell'esercizio dei diversi poteri di sua competenza, devono essere quelli strettamente necessari alla decisione che si va ad assumere, non adempimenti ulteriori, che non essendo necessari comportano costi a carico dell'amministrazione e allungamento dei tempi del procedimento (cfr. TAR Lazio, II, 27.4.2005 n. 3123).

Il principio di efficacia designa l'attitudine di una singola azione amministrativa o di un complesso di azioni, di una "politica", alla produzione dei risultati pratici stabiliti; programmati dalla stessa Amministrazione o imposti dalla legge, ovvero resi necessari dalla situazione nella quale si va ad incidere. Una azione amministrativa può rispondere pienamente ai principi della legalità, essere perciò legittima e ciò non di meno incapace di produrre utili risultati per la collettività; perché mal congegnata, eccessivamente lunga nei tempi, troppo costosa; etc. Si parla anche, in proposito, per rilevare questo aspetto di amministrazione di risultati.

Al buon andamento è rapportabile altresì il principio di origine europea di precauzione (anch'esso è da ritenere entrato nell'ordinamento italiano, per effetto dell'art. l , l o co., L. proc. amm.). Il principio è emerso con riferimento alla materia della protezione dell'ambiente, e più di recente nella materia della tutela della salute, nella giurisprudenza comunitaria. Esso può rilevare tuttavia anche in altre materie, come ad esempio la sicurezza dei lavoratori e anche la protezione civile e l'incolumità pubblica. A fronte di situazioni di rischio in questi settori, anche se non pienamente accertate, l'Amministrazione può adottare provvedimenti di cautela (quali la chiusura di uno stabilimento, il diniego all'autorizzazione di lavori, etc.) che producono effetti sino a che la situazione non risulti definitivamente chiarita dal punto di vista della sussistenza dei rischi.

Come si vede, questo principio a differenza degli altri di origine europea di cui s’è detto, pone in primo piano la tutela di interessi pubblici preminenti, rispetto a situazioni private che, sul piano cautelare, debbono essere sacrificate per far fronte a situazioni di rischio.



Imparzialità della Pubblica Amministrazione
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