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Il rapporto gerarchico tra i vari uffici

Tra uffici e organi di una stessa organizzazione pubblica intercorrono rapporti giuridici articolati e complessi che si concretizzano nell'esercizio di poteri, di facoltà ed altre situazioni giuridiche: rapporti giuridici regolamentati dal diritto positivo che hanno rilevanza sotto vari profili anche verso l'esterno.

Questi rapporti trovano il loro fondamento nella posizione organizzativa reciproca degli organi e degli uffici nell'ambito dell'organizzazione. Si tratta di relazioni organizzative stabili, fondate sulla posizione delle singole strutture nell'ambito dell'organizzazione: una sorta di status organizzativo di esse.

Si danno due tipi principali, che possiamo configurare come modelli, di tali relazioni: relazioni di equiordinazione; relazioni di sovraordinazione· subordinazione ("gerarchia", secondo la dizione ricevuta e ormai consolidata).

Nelle relazioni di equiordinazione, gli organi tra loro sono in posizione paritaria: ciò significa che nessuno di essi ha poteri di supremazia nei con fronti degli altri e nessuno, per contro, si trova in posizione di soggezione nei confronti degli altri. In tal caso si pone, tra i diversi uffici equiordinati il problema del coordinamento, affinché l'agire di ciascuna struttura equiordinata possa seguire gli obiettivi e gli indirizzi dell'organizzazione della quale tutti fanno parte, nell'esercizio in concreto delle funzioni ad essa attribuite, in modo da assicurare la coerenza complessiva dell'azione dell'organizzazione stessa.

Le relazioni di sovraordinazione-subordinazione, per le quali possiamo adottare la dizione gerarchia, (art. l D. ric. ammin.; art. 15, 3° co., art. 16, lo co. lett. i), D. pubbl. imp.), si presentano più problematiche. Il principio fondamentale sta in ciò, che l'organo sovraordinato (il "superiore gerarchico") è dotato nei confronti dell'organo subordinato ("l'inferiore gerarchico") di un serie di poteri (di vario tipo e intensità a seconda delle diverse manifestazioni dell'istituto) a fronte dei quali quest'ultimo si trova in una posizione di soggezione.

La gerarchia è una figura generale nelle relazioni interorganiche, la cui individuazione in concreto è necessaria per l'applicazione di norme positive. Basti pensare alla già cit. normativa generale sui ricorsi amministrativi in base alla quale «contro gli atti amministrativi non definitivi, è ammesso ricorso all'organo sovraordinato ... da parte di chi vi abbia interesse» (art. l L. ric. ammin.).

Il principio di gerarchia nelle relazioni interorganiche è stato ribadito dal D. pubbl. imp., particolarmente con riguardo alle relazioni tra uffici (organi ) dirigenziali (art. 15, 3° co.: “il dirigente preposto all’ufficio di più elevato livello è ... sovraordinato al dirigente preposto all'ufficio di livello inferiore»)

Quanto all'organizzazione statale, il D. pubb. imp., ha introdotto il principio della separazione qualitativa tra le competenze del vertice politico rispetto all'apparato dirigenziale, rimodellando il concetto di gerarchia.

Dopo l'emanazione del D. pubb. imp. «il ministro può e deve essere ancora considerato capo dell’Amministrazione cui è preposto ( ...)» (Cons. St., commiss. spec., 15.12.1993 n. 302, in riferimento alla normativa di privatizzazione del 1993) e non sussiste dubbio che la sua posizione possa tuttora essere definita di (sovraordinazione' nei confronti dei dirigenti e di tutta l’organizzazione ministeriale»; come dimostra il fatto che «il potere di direttiva attribuito ora al Ministro non si risolve in altro che nella competenza ad emanare ordini di carattere generale e non specifico, alla cui osservanza, però, tutti i singoli concreti atti dell'Amministrazione rimangono strettamente vincolati( ... )» (Cons. St., commiss. spec., cit.; cfr. anche, Cons. St., commiss. spec., 20.3.1995 n. 349).

Il modello originario della gerarchia (che denominiamo gerarchia in senso stretto) è caratterizzato da ciò, che tra gli organi non sussiste una vera e propria separazione di competenza, ma la competenza si viene a confondere con l'attribuzione (propria dell'organizzazione nel suo complesso) nell'ambito della quale tutti gli organi possono agire secondo criteri di distribuzione dei compiti fissati dal vertice dell'organizzazione e

con valore fondamentalmente interno. Tale modello, nell'esperienza attuale, è rimasto proprio delle amministrazioni militari e delle amministrazioni che alle prime si ispirano nei principi organizzativi (ad esempio polizia di sicurezza, corpi c.d. militarizzati come i vigili del fuoco, il Corpo forestale dello Stato).

L'organo sovraordinato determina il contenuto (mediante atti della specie degli ordini) della singola azione che l'organo subordinato deve porre in essere (atto giuridico, operazione), e quest'ultimo è tenuto ad ottemperare (cioè l'atto o l'operazione deve assumere il contenuto determinato dal superiore gerarchico, a pena della sua illegittimità, oltre a conseguenze di natura disciplinare, e, laddove previsto, di natura penale); e può sempre sostituirsi al subordinato nell'esercizio di attività proprie di quest'ultime secondo le

regole vigenti nell'organizzazione (sostituzione).

All'ufficio sovraordinato spettano altresì poteri di controllo sia sul funzionamento sia anche sugli atti dell'ufficio subordinato (ispezioni, annullamento d'ufficio, etc.).

Come si vede, questo modello viene in larga misura a porsi in contrasto con i principi costituzionali che impongono l'organizzazione degli uffici secondo disposizioni di legge che ne determinino “le sfere di competenza”(art. 97). E perciò esso è venuto acquistando una posizione marginale.

Le relazioni di sovraordinazione-subordinazione restano tuttavia il modello più diffuso delle relazioni interorganiche, segnatamente nell'organizzazione dello Stato. Ma non si tratta più di gerarchia in senso stretto, secondo il modello delineato; si tratta di un modello diverso da questo, che denominiamo gerarchia in senso lato, e che adatta il principio della sovra ordinazione-subordinazione degli uffici a quello della competenza.

Nella gerarchia in senso lato i poteri spettanti agli organi sovraordinati nei confronti dei subordinati sono notevolmente diversi rispetto a quelli de primo modello. In luogo del potere di ordine, troviamo il potere di direzione (v. art. 3, L. 748/1972, e adesso, più ampiamente, artt. 14 e ss. D. pubbl.): esso consiste in ciò, che il superiore gerarchico stabilisce criteri e obiettivi dell'azione amministrativa svolta dall'inferiore gerarchico

e propria di quest'ultimo, criteri e obiettivi che l'inferiore gerarchico deve tenere presenti nello svolgimento della sua azione, ma non già ottemperarvi senz'altro. "Tenere presente", significa considerare quanto stabilito dal superiore gerarchico, come criterio di riferimento della propria azione, e significa più specificamente che l'inferiore gerarchico deve motivare le ragioni di interesse pubblico che l'hanno indotto in determinate circostanze ad agire in maniera difforme rispetto a quanto indicato dal superiore gerarchico. Gli atti tipici nei quali si esprime il potere di direzione si denominano direttive. Nella pratica a volte vengono denominate circolari, che designano i documenti contenenti le direttive, in quanto destinati alla "circolazione" tra gli uffici dell'organizzazione.

Il potere di sostituzione non sussiste se non laddove espressamente previsto dalla legge (v. però adesso, art. 16, l o co., lett. e), e art. 17, lo co., lett. d), D. pubbl. imp.; nei rapporti tra dirigenti e rispetto agli altri uffici).

I poteri di controllo sussistono nella stessa forma di cui al primo modello (sui poteri di controllo ispettivo, (v. in principio, art. 12, L. 748/1972, e adesso, art. 16 cit., D. pubbl. imp.).

Nelle relazioni gerarchiche tra organi e uffici, il coordinamento delle attività svolte dagli uffici stessi è assicurato, si può dire, dalla gerarchia medesima: infatti il superiore gerarchico, nell'esercizio dei suoi poteri sopra evidenziati, sia nel primo che nel secondo modello di gerarchia, assicura anche il coordinamento tra i diversi uffici a lui sottoposti.

La figura del coordinamento assume viceversa un rilievo proprio nell'ambito delle relazioni di equiordinazione. Infatti, nell'ambito di queste relazioni, non essendovi alcun ufficio sovraordinato rispetto agli altri, occorre prevedere appositamente una struttura di coordinamento.

Sul punto, si rinvengono due modelli. In qualche caso è costituito un organo collegiale che provvede, secondo i principi propri del funzionamento degli organi collegiali, ad assumere atti, nei confronti degli uffici stessi, che hanno una efficacia assimilata a quella delle direttive nelle relazioni gerarchiche.

In altri casi, ad uno degli uffici equiordinati viene espressamente conferito dalla legge il compito del coordinamento. A codesto ufficio non vengono conferiti in principio poteri di direttiva ma principalmente compiti di armonizzazione, in fatto, dell'azione di diversi uffici, mediante contatti, mediante raccolta di informazioni, mediante confronto di risultati. Bisogna infatti tenere presente che la funzione di coordinamento, a differenza della funzione di direzione, presuppone sempre l'accordo degli uffici da coordinare, e l'unica deroga che può essere apportata a questo principio è che gli uffici stessi prendano parte alla formulazione degli atti di direttiva che li concernono (secondo il modello, appunto, dell'organo collegiale di coordinamento).

Nell'ambito delle relazioni di equiordinazione si possono porre dei conflitti di attribuzione tra i diversi organi: laddove uno o più di essi pretendano la titolarità o l'esercizio di una funzione o di un singolo potere amministrativo, pretesa allo stesso tempo da altri organi. La risoluzione dei conflitti è disciplinata dalla legge (ad esempio, per i conflitti tra Ministeri la legge attribuisce la competenza circa la risoluzione dei medesimi al Consiglio dei Ministri: art. 2 L. Governo). Nel silenzio della legge, la risoluzione del conflitto è sempre di attribuzione del massimo organo deliberativo dell'ente (rispettivamente consigli regionali, comunali, provinciali, etc.; consigli di amministrazione degli enti pubblici, etc.).

Fondamentale nelle relazioni interorganiche (tra uffici dell'organizzazione con rilevanza esterna) è il principio di competenza. Ciascun organo ha dalla legge individuato l'ambito delle proprie funzioni (art. 97 Cost.), che in quanto tale non può essere derogato ( a pena di illegittimità) per volontà dell'Amministrazione. Tale fondamentale affermazione si estende, sia all'ambito delle relazioni di equiordinazione sia all'ambito delle relazioni di sovraordinazione-subordinazione (gerarchia in senso lato); restando soltanto escluso l'ambito delle relazioni di gerarchia in senso stretto, dove propriamente non opera il principio di competenza.

L'inderogabilità dell'ordine legale delle competenze (degli uffici organi) ha radicalmente modificato l'impostazione tradizionale delle relazioni gerarchiche (Marongiu). E infatti, nella gerarchia in senso lato si è appena visto che i poteri del superiore gerarchico di regola non si spingono a modificare l'ordine legale delle competenze: la titolarità dei poteri attribuiti dalla legge all'inferiore gerarchico (competenza) resta in ogni caso ferma, mentre il superiore gerarchico può, attraverso l'esercizio dei poteri di direttiva, di controllo, etc., in vario modo condizionare l'esercizio da parte dell'inferiore gerarchico dei poteri di competenza di quest'ultimo.

Dalla sussistenza di una relazione organizzativa di tipo gerarchico non deriva ex se l'applicabilità di alcuno degli istituti positivi che consentono uno spostamento dell'ordine legale delle competenze. «La suddivisione delle competenze tra organi gerarchicamente ordinati comporta per l'organo sovraordinato il potere di decisione sui ricorsi gerarchici ma non legittima il potere di sostituzione o avocazione» (Cons. St., V, 11.1.1989 n. 1). Questi istituti che per poter operare, devono essere espressamente previsti dilla legge, sono ascrivibili a tre (principali) modelli: avocazione, delegazione, sostituzione.



Rapporto gerarchico tra gli uffici pubblici
Rapporto gerarchico tra gli uffici


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