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Il pubblico impiego

La gran parte dei pubblici agenti, a qualunque livello essi operino nell'ambito dell'organizzazione amministrativa, è formata da personale professionale, legato all'organizzazione nella quale è inserito da un rapporto di "lavoro subordinato": nel quale, com'è noto, secondo la norma del codice, il "prestatore di lavoro si obbliga mediante retribuzione a collaborare nell'impresa [nell'Amministrazione pubblica: art. 5, 2° co., D. pubbl. imp.], prestando il proprio lavoro intellettuale o manuale alle dipendenze e sotto la direzione dell'imprenditore" (dell'Amministrazione pubblica) (art. 2094 cod. civ.).

Detto rapporto, tradizionalmente denominato pubblico impiego, adesso più precisamente rapporto di lavoro dei dipendenti delle Amministrazioni pubbliche (art. 2, 2° co., D. pubbl. imp.) nel nostro sistema positivo era disciplinato sino alla riforma (L. 421/1992; D.l.vo 29/1993; D.l.vo 80/1998; D. pubbl. imp.) da principi e norme di diritto pubblico (v. part., T.U. appr. D.P.R. 3/1957) e non dalla disciplina comune del lavoro subordinato; e sul versante della tutela, le relative controversie erano di competenza del giudice amministrativo nell'esercizio di giurisdizione esclusiva (art. 29 T.U. Cons. St.).

Restano disciplinate da norme di diritto pubblico solo alcune categorie di personale pubblico espressamente indicate dalla legge (art. 3 D. pubbl. imp.); oltre ai magistrati, gli avvocati e procuratori dello Stato, il personale militare e di polizia, il personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia, il personale della Banca d'Italia, e di altre Autorità amministrative indipendenti; nonché i docenti universitari, sia pure provvisoriamente, in attesa di disciplina organica in conformità ai principi dell'autonomia universitaria (art. 33 Cost.).

Le altre categorie di personale, ivi compresi i dirigenti dello Stato, di cui s'è parlato, sono state assoggettate alla disciplina introdotta dalle citate leggi di riforma, che ha la sua fonte principale nel D. pubbl. imp. del 2001. Invero, gran parte della disciplina del rapporto di lavoro delle singole categorie di personale è contenuta, come del resto per ogni categoria di lavoratori subordinati, nelle fonti pattizie costituite dai contratti collettivi di lavoro, cui il cit. D. pubbl. imp. fa espresso riferimento (art. 2, 2° co.; artt.40 e ss.). Con riferimento a queste categorie di personale si parla, con espressione gergale, di personale "contrattualizzato", per distinguerle dalle categorie di personale soggette al regime pubblicistico, e perciò non "contrattualizzate" (cioè disciplinate nei loro rapporti di lavoro con le pubbliche Amministrazioni, da fonti legislative).

Secondo detta disciplina, i rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche Amministrazioni, «sono disciplinati dalle disposizioni del Capo I, Titolo II, del Libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute» nel D. pubbl. imp. (art. 2, 2° co.). Eventuali disposizioni legislative, regolamentari o di statuto, aggiunge la norma, «che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle Amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata, non sono ulteriormente applicabili” ., solo qualora ciò sia espressamente previsto dalla legge» (norme così modif. dal D.l.vo 150/2009).

L’articolo così sottoposto a modifica da parte del Dlgs 75/2017, emanato in attuazione della riforma Madia, sembra rappresentare un ritorno al passato, nel ribadire il ruolo centrale assegnato alla contrattazione collettiva.

Sul versante della tutela, «sono devolute al giudice ordinario in funzione del giudice del lavoro dei dipendenti delle Amministrazioni pubbliche»; salve espresse eccezioni (art. 63 D. pubbl. imp.).

Quindi, il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche Amministrazioni ormai risulta attratto, sia sul versante sostanziale che su quelle della tutela giurisdizionale, nel diritto comune del lavoro. E s'è visto che anche sul versante del rapporto d'ufficio, la privatizzazione del rapporto di lavoro produce importanti conseguenze in ordine al conferimento degli incarichi dirigenziali.

In particolare l’art.40 del D. pubbl.imp. (così come modificato dal Dlgs 75/2017, afferma che “la contrattazione collettiva disciplina il rapporto di lavoro (non più i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro) e le relazioni sindacali. La stessa contrattazione collettiva, si svolge nei limiti previsti dalla legge , nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio, della mobilità. La contrattazione collettiva è invece esclusa nelle materie attinenti all’organizzazione degli uffici, quelle oggetto di partecipazione sindacale,

quelle afferenti alle prerogative dirigenziali, la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali, nonché quella di cui all’art. 2, comma 1, lett. c della legge 23 ottobre 1992, n 421 (c.d. sette materie: responsabilità giuridiche attinenti ai singoli operatori nell’espletamento delle procedure amministrative: organi uffici modi di conferimento della titolarità dei medesimi; principi fondamentali di organizzazione degli uffici: procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro e di avviamento al lavoro: ruoli

dotazioni organiche e loro consistenza complessiva: garanzia della libertà di insegnamento ed autonomia professionale nello svolgimento dell’attività didattica, scientifica e di ricerca: disciplina delle responsabilità e delle incompatibilità tra impiego nelle pubbliche amministrazioni ed altre attività e casi di divieto di cumulo di impieghi e incarichi pubblici).

La disciplina pubblicistica resta ferma, secondo la normativa di riforma, in ordine ad alcuni istituti. Si tratta dei «procedimenti di selezione per l'accesso al lavoro e di avviamento al lavoro» (art. 2,l o co., lett. c), n 4, L. 421/1992); dei « ruoli e le dotazioni organiche nonché la loro consistenza complessiva» (art. cit., n. 5); della «disciplina della responsabilità e delle incompatibilità tra l'impiego pubblico ed altre attività e i casi di divieto di cumulo di impieghi e incarichi pubblici» (norma cit., n. 7). Resta ovviamente soggetta alla disciplina pubblicistica l'organizzazione amministrativa, per tutto ciò che concerne l'individuazione degli organi, degli uffici, i modi di conferimento della titolarità dei medesimi di cui s'è detto, disciplina che fortemente interferisce con quella del rapporto di lavoro. I l'art. 63, D. pubbl. imp., espressamente fa riferimento agli «atti amministrativi presupposti» che vengano in questione in occasione delle controversi di lavoro (in genere si tratta di atti di organizzazione) che, in quanto «rilevanti ai fini della decisione», vengono disapplicati se illegittimi.

Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche Amministrazioni resta comunque fortemente normato, e la disciplina negoziale (autonomia collettiva e autonomia individuale) copre solo alcuni aspetti del rapporto stesso.

Il meccanismo stesso della contrattazione collettiva è disciplinato dalla legge, in ordine al procedimento di contrattazione, alla rappresentanza della parte pubblica (imputata ex lege all'ARAN, ente pubblico disciplinato sensi dell'art. 46 D. pubbl. imp.), alla formazione delle rappresentanze dell parti sindacali (art. 43 D. pubbl. imp.), alla formazione dei comparti di con trattazione (art. 40 D. pubbl. imp.).

Il contratto collettivo, una volta formato, è sottoposto ad un articolato procedimento di controllo che fa capo alla Corte dei conti, inteso alla valutazione dell’ «attendibilità dei costi quantificati» e alla “loro compatibilità” con gli strumenti di programmazione e di bilancio.

Esso ha tuttavia natura negoziale, ed eventuali controversie in merito sono di competenza del giudice ordinario (Cass. S.U., ord. 24.1.2003 n. 1125).

Restano poi, come si è avvertito, ampie categorie di personale pubblico al di fuori dell'area della contrattazione; e per esse resta fermo il precedente sistema normativa (disciplinato "dai rispettivi ordinamenti": art. 3 D. pubbl. imp.). Ciò significa che gli atti posti in essere dalle pubbliche Amministrazioni nei confronti di queste categorie di personale (dagli atti di nomina a quelli concernenti le vicende del rapporto sino alla sua cessazione) si ascrivono alla specie dei provvedimenti amministrativi, con quel che ne segue in termini di disciplina sostanziale e di tutela giurisdizionale. Gli stessi atti a carattere paritetico, come si usa dire (a partire dal Cons. St., V,.12.1939) come ad esempio quelli relativi alle retribuzioni, sono tutelati davanti al giudice amministrativo, in forza dell'attribuzione a questo giudice della giurisdizione esclusiva nella materia (art. 133, lett. i), Cod. proc. amm. ).

Anche per le categorie contrattualizzate operano alcuni istituti pubblicistici che possono essere raggruppati sulla base di tre principi che vanno a caratterizzare tutte le pubbliche Amministrazioni.

Anzitutto le pubbliche Amministrazioni non hanno autonoma disponibilità della risorsa personale ma il personale di cui possono disporre è predeterminato dalla legge e comunque prestabilito da atti amministrativi a contenuto generale, di cui ogni pubblica Amministrazione deve dotarsi secondo procedimenti di legge. ·

Limiti all'assunzione del personale, da parte di enti e Amministrazioni pubbliche sono periodicamente stabiliti dalla legge, anche in ragione del contenimento della spesa pubblica ai fini del rispetto del "patto di stabilità" (v. da ult. art. l, 228° co., L. 208/2015, legge di stabilità 2016, secondo il quale le regioni e gli enti locali sottoposte al patto di stabilità interno per gli anni 2016-2018 possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato di qualifica non dirigenziale nei limiti di una «spesa pari al 25 per cento di quella relativa al medesimo personale cessato nell’anno precedente”.

Limitazioni più elastiche e sulla base di accordi in sede di Conferenza unificata, sono inoltre stabilite dalla stessa normativa per gli enti del governo territoriale (garantiti, come sappiano, nella loro autonomia, anche finanziaria, dalla Costituzione); «ai fini del concorso anche di questi enti, al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica» (art. cit., 6° co.).

Sul punto è da tenere presente la giurisprudenza della Corte cost. (390/2004; 225/2010). Nei confronti degli enti del governo territoriale, secondo la Corte, le limitazioni e i divieti previsti dalla legislazione statale, possono essere stabiliti solo mediante normative di principi, da attuarsi

Gli enti del governo territoriale e segnatamente le Regioni, dunque, tendenzialmente sfuggono a limitazioni imperative circa la provvista del personale che siano stabilite dalla legge dello Stato.

I Comuni con popolazione superiore a 1000 abitanti possono assumere nel 2017 a tempo indeterminato nel tetto del 75% della spesa dei cessati nel 2016.

Al di là di questa legislazione di divieto che viene ad incidere direttamente sulla provvista del personale da parte delle pubbliche Amministrazioni, sussiste per esse il principio della predeterminazione organica del personale. II che significa che ciascuna Amministrazione usufruisce della risorsa personale non liberamente, caso per caso a seconda delle proprie esigenze organizzative e di funzionamento, ma sulla base di un atto amministrativo a contenuto generale, che ciascuna Amministrazione è tenuta ad adottare, secondo procedimenti e criteri di legge, che si denomina dotazione organica (o più semplicemente organico). Tradizionalmente la dotazione organica veniva definito come atto nel quale sono stabiliti i contingenti numerici di personale, distinti per qualifica e posizione retributiva e distribuiti nei diversi servizi nei quali l'organizzazione si articola. Atto vincolante tutta la provvista di personale di ogni singola Amministrazione: salve contingenze di carattere straordinario ed occasionale. Secondo la nuova formulazione introdotta dal Dlgs 75/2017, la dotazione organica può essere definita, in estrema sintesi, come l’atto adottato annualmente in coerenza con il piano del fabbisogno del personale, indicante il complesso del personale effettivo e di quello che si intenda, ove possibile, assumere.

Nell’ambito della dotazione organica di ciascuna pubblica amministrazione, è stabilito il ruolo del personale, che è un elenco nominativo, secondo le diverse qualifiche ricoperte, delle persone in servizio a tempo indeterminato presso quell'Amministrazione che segue un ordine in genere secondo anzianità di servizio (c.d. anzianità di ruolo). E posto di ruolo indica appunto la posizione del dipendente nell'ambito del ruolo, posizione che può essere ricoperta da altra persona solo dal momento in cui il titolare (della posizione stessa) cessa dal servizio ovvero, alle condizioni poste dalla legge, viene collocato fuori ruolo (ad esempio il professore universitario che viene nominato giudice costituzionale). Egli conserva il diritto ad essere reimmesso in ruolo una volta cessata la causa del collocamento fuori ruolo (nei limiti delle disponibilità di organico).



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Il rapporto di lavoro pubblico

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