top of page

Il principio di legalità dell'attività amministrativa

Articolo 1. L. 241/1990

(Principi generali dell'attività amministrativa)

1. L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai princìpi dell’ordinamento comunitario.

1-bis. La pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente.

1-ter. I soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei princìpi di cui al comma 1, con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge.

2. La pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria.


La disciplina generale, con particolare riferimento ai principi che ne costituiscono il nucleo, si applica ad ogni manifestazione del potere amministrativo; anche da parte di soggetti privati (art. l, co. 1° ter, L. proc. Amm.)

I principi dell'attività amministrativa derivano, da una lunga elaborazione giurisprudenziale (segnatamente del Consiglio di Stato), supportata dalla dottrina. Ma oggi trovano esplicita affermazione in alcuni fondamentali testi positivi, l'art. 97 Cost., l'art. 41 Carta diritti U.E., l'art. l L. proc. amm.

Essi sono intesi, da una parte, ad assicurare la migliore amministrazione in sé, come quella servente gli interessi collettivi; dall'altra, a garantire il rispetto delle posizioni soggettive giuridicamente protette, e perciò degli amministrati. L'art. 41 Carta diritti U.E. felicemente coniuga questi due aspetti nella nozione di "diritto ad una buona amministrazione".

L'art. 1 L. proc. amm. nel nuovo testo (L. 15/2005) espressamente prevede tra i principi che regolano l'attività amministrativa quelli "dell'ordinamento comunitario", alcuni dei quali come, subito si mostra, innovano l'assetto tradizionale della nostra disciplina generale. Essi ripercorrono invero, rafforzandone alcuni punti, quelli elaborati nell'ambito della giurisprudenza amministrativa degli Stati nazionali (sono peraltro elaborati, come è noto, dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia, «sulla base delle tradizioni giuridiche comuni degli Stati membri»). Ma in essi appare molto più forte la considerazione delle posizioni private (degli amministrati, a fronte dell'esercizio dei poteri amministrativi). E così ad esempio la traduzione del tradizionale principio di ragionevolezza (secondo il nostro diritto interno) in termini di proporzionalità (secondo la giurisprudenza europea) e ancor più nel principio del legittimo affidamento, dà luogo ad un forte ridimensionamento della possibilità dell'esercizio in concreto del potere amministrativo in determinate circostanze, laddove questo viene ad impingere in situazioni private di vantaggio ormai consolidate.

Il primo principio che regge l'attività amministrativa, è quello che tradizionalmente denominiamo principio di legalità (rule of law). Si articola a sua volta in due principi, il principio della predeterminazione normativa del potere e delle modalità del suo esercizio (tipicità, legalità in senso stretto) e il principio del vincolo del fine.

Secondo la nostra Costituzione, come sappiamo, le disposizioni di legge secondo le quali i pubblici uffici sono organizzati, devono assicurare «il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione» (art. 97, 2° co.). E la legge fondamentale sul procedimento amministrativo dispone innanzitutto che “l'attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge” art. 1, 1° co., L proc. Amm.). Nell’ordinamento europeo è espressamente riconosciuto il principio che gli atti amministrativi europei debbano trovare in una normativa europea la loro fonte (Corte giust.C-46/87; C-227/88).

Non necessariamente deve trattarsi di disciplina di legge; ché, come s'è avvertito, anche altre fonti dell'ordinamento (regolamenti, statuti, segnatamente nell'ambito normativa riservato al potere locale) hanno la capacità di disciplinare, in determinati casi, e nel rispetto delle relative norme di legge (principio della gerarchia delle norme) i poteri amministrativi e il loro esercizio. Solo per alcuni tipi di potere amministrativo, quelli c.d. ablatori, che hanno la capacità di imporre coattivamente, in capo a soggetti terzi, prestazioni personali o patrimoniali (art. 23 Cost.) o determinare senz'altro a loro carico, imperativamente, modificazioni giuridiche della loro sfera soggettiva (come ad esempio, l'estinzione della proprietà di una cosa o il suo trasferimento coattivo) sussiste una vera e propria riserva di legge (tale da non «lasciare all'arbitrio dell'ente impositore la determinazione della prestazione»: Corte cost. 2/1962; 47/1957; 27/1979; 290/1987). Ma anche in tali casi, l'esercizio del potere previsto dalla legge, nel suo aspetto procedimentale, può essere oggetto di disciplina normativa a carattere secondario. Ciò risalta particolarmente nella normazione più recente, che nell'ambito delle politiche di delegificazione, (L. 59/1997), ha trasferito alla disciplina regolamentare una parte

consistente della disciplina normativa di molteplici procedimenti amministrativi.

In secondo luogo, il principio di legalità si traduce, come è espressamente affermato dal cit. art. l, l ° co., L. proc. amm., nell'affermazione che «l'attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge».

Il fine è lo scopo di interesse pubblico che l'Amministrazione è tenuta a perseguire nell'esercizio in concreto del potere.

Lo scopo perseguito in concreto risulta dai motivi dell'azione, quali si ricavano dall'esame dell'attività nel suo complessivo svolgimento, che deve essere controllabile dall'esterno. La rilevanza dei motivi distingue l'attività amministrativa rispetto a quella di diritto comune, nella quale i motivi dell'azione non rilevano giuridicamente, salvo che le parti si siano determinate a concludere il negozio «esclusivamente per un motivo illecito comune ad entrambe» (art. 1345 cod. civ.); nel qual caso il negozio è nullo.

Il principio del vincolo del fine comporta necessariamente che ogni scelta che l'amministrazione adotti nell'ambito della sua discrezionalità debba essere sempre correlata al fine che ad essa è imposto e che perciò di ogni scelta debbano essere evidenziate le ragioni, circa la necessità e opportunità, di essa in relazione a quel fine. Emerge quindi il principio dell'obbligo di motivazione espressamente affermato dall'art. 3 L. proc. amm., e in diritto europeo dall'art. 41 Carta diritti U.E.

Ragionevolezza significa non arbitrarietà delle scelte. Ogni scelta che l'amministrazione va ad assumere negli spazi lasciati aperti dalla legge, nella sua discrezionalità, deve essere logicamente consequenziale rispetto alle premesse quali risultano sulla base dei fatti e degli interessi acquisiti con riferimento a una situazione concreta. Ciò comporta a sua volta che questa situazione debba essere conosciuta nella sua completezza mediante l'acquisizione attendibile di tutti gli elementi di cui si compone. E da essi deve scaturire la scelta, come quella capace di perseguire in concreto il fine assegnato, la migliore scelta

possibile per il perseguimento del fine stesso, sulla base degli elementi della realtà, quali risultano acquisiti.

Si ricordi che il privato, nell'ambito della sua autonomia, non solo è libero di perseguire con la propria azione i fini che vuole, ma anche di agire secondo modalità e assumendo scelte anche del tutto arbitrarie: ciò non rileva per l'ordinamento. L'Amministrazione, viceversa, è chiamata a curare interessi altrui, interessi della collettività, e perciò il suo agire è sempre finalizzato e perciò controllabile in termini di ragionevolezza.



Principio di legalità dell'attività amministrativa
Principio di legalità dell'attività amministrativa

Comments


bottom of page