top of page

Il principio di leale collaborazione

I rapporti tra pubblici poteri, lo Stato e gli enti del governo territoriale, nel loro complesso, sono retti dal principio di leale collaborazione («cui deve ispirarsi il sistema complessivo dei rapporti tra Stato e regioni»: Corte cost. 204/1993), anche sul versante della legislazione, ma più specificamente sul versante dell'amministrazione. Il principio, strettamente connesso a quello di sussidiarietà (non a caso i due principi sono accomunati nell'art. 120, 2° co.) si manifesta, innanzitutto, in obblighi di collaborazione reciproca nell'esercizio delle funzioni amministrative di competenza dei diversi enti di governo (scambio di informazioni, mediante rapide comunicazioni anche in rete, prestazioni da parte di uffici e di singoli funzionari di un ente in favore di un altro ove il primo sia dotato di particolari capacità ed esperienze necessarie all'attività dell'altro, e così via).

Si tratta di un dovere di lealtà nei reciproci rapporti tra enti di governo, indispensabile per il funzionamento complessivo del sistema amministrativo, e garanzia perciò del buon andamento dell'amministrazione anche ai sensi dell'art. 97. E secondo la Corte, questo dovere di lealtà «al quale devono essere improntati i rapporti tra Stato e regioni trova la sua naturale sfera di incidenza proprio là dove l'assetto delle competenze dei due enti comporti un reciproco condizionamento delle funzioni nel senso che il potere spettante all'un soggetto non possa essere esercitato quando l'altro non adempia ai propri compiti»; in un sistema organizzativo, appunto, fondato sul principio autonomistico e pluralistico («basato sì sulla distinzione ed articolazione delle competenze, ma anche, talvolta, sulla loro interferenza e sul loro reciproco legame») nel quale viene in primo luogo «la necessità di un permanente fattore di composizione» del disegno complessivo, che costituisce la funzione propria del principio di leale cooperazione (tra le tante, Corte cost. 341/1996; 58/2007; 239/2009; 308/2011).

D'altra parte, il principio di leale collaborazione si estrinseca nella necessaria istituzione, tanto a livello statale quanto a livello regionale, di organi di coordinamento e di raccordo tra i diversi livelli di governo, deputati all'esercizio di attività di interesse comune o al raggiungimento di intese o accordi tra i diversi enti nell'ambito dell'esercizio di attività di interesse comune.

A livello statale gli organi di coordinamento e di raccordo tra livelli di governo sono istituiti nell’ambito delle conferenze permanenti (D.lgs. 281/1997): la Conferenza Stato Regioni; la Conferenza Stato città ed autonomie locali e la Conferenza unificata.

La Conferenza Stato-Regioni è presieduta dal Presidente del Consiglio dei Ministri o da un Ministro delegato, e composta da membri del Governo e dai Presidenti delle regioni e province autonome. Essa è intesa a «garantire la partecipazione delle regioni e delle province autonome a tutti i processi decisionali di interesse regionale, interregionale, ed infraregionale».

La Conferenza Stato-città ed autonomie locali, a sua volta, è composta da membri del Governo e da rappresentanti delle associazioni rappresentative degli enti locali. La Conferenza è unificata «per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunità montane, con la Conferenza Stato-regioni»; in ogni caso, in cui regioni, province, comuni e comunità montane, e quindi le rispettive conferenze «debbano esprimersi su un medesimo oggetto».

Nell’ambito di ciascuna Regione è costituito ai sensi dell’art. 123 , ult. Co., Cost. il Consiglio delle autonomie locali, “quale organo di consultazione fra la regione e gli enti locali”. L’istituzione del Consiglio e la relativa disciplina è demandata agli statuti regionali.

Il Consiglio, secondo la stessa previsione costituzionale, viene configurato dagli statuti come organo consultivo che si esprime mediante atti (pareri, istanze, rilievi, etc.) che possono avere anche un importante peso sul piano politico, ma che nell'ambito dei processi decisionali della regione, non hanno efficacia vincolante.

Nell'esercizio delle funzioni amministrative da parte degli enti del governo territoriale, ivi comprese le Regioni, è previsto dall'art. 120 Cost. un potere sostitutivo a carattere generale in capo al Governo, che può essere attivato nei casi e con i limiti stabiliti dalla norma (v. art. 8, L. 131/2003): a fronte di inadempimenti («mancato rispetto di norme e trattati ... pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica ... quando lo richiedono la tutela dell'unità ... la tutela dei livelli essenziali ...») da parte di questi enti, con riguardo, sia ad alcuni settori normativi, quelli internazionali e comunitari, sia ad esigenze pubbliche di particolare gravità concernenti l'incolumità e la sicurezza, sia a fronte di esigenze di tutela dell'unità giuridica ed economica del Paese, nonché dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.

Il procedimento (art. 8, cit. ) è costruito sul modello della diffida ad adempiere. Laddove si verifichi cioè uno dei casi di inadempimento previsto dalla norma costituzionale, all'ente inadempiente viene assegnato «un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari». Scaduto il quale, il Governo, con la partecipazione del Presidente della Regione interessata, adotta i provvedimenti che l'ente avrebbe dovuto adottare e che non ha adottato. La norma prevede che sia sentito a tal fine “l'organo interessato” che sembra essere, nonostante l'imprecisione del linguaggio, “lo stesso ente interessato” cui era stato assegnato il termine per provvedere. In luogo dell'adozione diretta dei provvedimenti da parte del Governo, può essere seguito il tradizionale modello della nomina di un commissario ad acta, cioè di un organo straordinario dell'ente inadempiente che agisca in luogo di questo.

L'inadempimento cui dà luogo l'esercizio del potere sostitutivo, non viene definito; se di carattere soltanto omissivo, o anche commissivo. Ma è da preferire questa seconda soluzione. Infatti, il «mancato rispetto» di norme internazionali o europee può avvenire sicuramente a seguito dell' inattuazione di adempimenti previsti da dette norme ovvero di erronea o carente attuazione, e può avvenire senz'altro anche a fronte dell'adozione di norme o provvedimenti che con quelle siano in contrasto. In questo secondo ordine di casi, il meccanismo immaginato dalla norma dovrebbe funzionare nel senso che il congruo termine assegnato all'ente per provvedere, abbia ad oggetto l'adozione di provvedimenti, della cui tipologia si dirà, quali annullamento, revoca, riforma di atti e provvedimenti precedentemente adottati in contrasto con le finalità della norma. E in tal caso il procedimento seguirebbe lo schema previsto, nel senso che una volta scaduto il termine inutilmente, il Governo, ovvero il commissario ad acta, provvedono ad adottare gli atti di autotutela richiesti all'ente e perciò a eliminare i provvedimenti adottati e a ripristinare la situazione qua ante messa in pericolo da essi.

L'art. 8 cit. qualifica i provvedimenti necessari per l'esercizio del potere sostitutivo, «anche normativi». Sul punto, appare pacifico che il Governo possa adottare nell'esercizio del potere sostitutivo atti regolamentari, tradizionalmente nella sua competenza, laddove questi possano essere necessari ai fini del potere sostitutivo.

In casi di particolare urgenza, e a fronte di situazioni contingibili, tali da porre in pericolo l'unità giuridica ed economica del Paese e i livelli essenziali delle prestazioni, è da ritenere che il Governo, pur non potendo utilizzare lo strumento legislativo, possa utilizzare poteri atipici ascrivibili, come vedremo, alla specie dei poteri di ordinanza. Le ordinanze contingibili e urgenti possono anche derogare, ovviamente per il tempo strettamente necessario, all’operatività di norme di legge sospendendone l'efficacia (purché non siano violati principi costituzionali: Corte cost. 8/1956; 26/1961).

Secondo la Corte costituzionale (43/2004) il potere sostitutivo del Governo, di cui all'art. 120, come potere di carattere straordinario, «da esercitarsi sulla base dei presupposti e per la tutela degli interessi» esplicitamente indicati dalla norma, «lascia impregiudicata l'ammissibilità e la disciplina di altri casi di interventi sostitutivo configurabili dalla legislazione di settore, statale o regionale, in capo ad organi dello Stato o delle regioni o di altri enti territoriali».

Normative di settore possono dunque prevedere singoli interventi sostitutivi nei confronti di tutti gli enti del governo territoriale, laddove ciò sia reso necessario per far fronte ad esigenze proprie dell'amministrazione di settore.

Si deve tener presente che questi interventi sostitutivi costituiscono comunque, sottolinea la Corte, una vistosa eccezione rispetto al normale svolgimento delle funzioni da parte dei singoli enti. E occorre perciò che l’esercizio di essi sia sottoposto a condizioni e limiti, che già la Corte aveva fissato, peraltro, a proposito dei poteri sostitutivi dello Stato nei confronti delle Regioni (che adesso si estendono agli enti locali).

E così, occorre l'esplicita previsione legislativa del singolo potere sostitutivo (v. già Corte cost. 338/1989); inoltre, il potere sostitutivo può essere previsto esclusivamente per il compimento di attività prive di discrezionalità nell'an (v. già Corte cost. 177/1988); il potere sostitutivo deve essere esercitato dall'organo di governo della Regione, e non da un ufficio di carattere burocratico (v. già Corte cost. 460/1989, 313/2003). E infine occorrono «congrue garanzie procedimentali per l'esercizio del potere sostitutivo, in conformità al principio di leale collaborazione». Il procedimento dovrà prevedere una puntuale partecipazione dell'ente al quale si rivolge l'intervento sostitutivo, il quale deve essere comunque messo in grado di evitare la sostituzione attraverso l'autonomo adempimento» (v. già Corte cost. 153/1986, 416/1995; ord. 53/2003).

Secondo la norma costituzionale, come s'è accennato, i poteri sostitutivi del Governo devono essere esercitati «nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione». E la legge dello Stato, secondo la norma costituzionale, deve definire le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto di tali principi.

Ciò comporta che il potere sostitutivo non può essere esercitato unilateralmente, ma deve essere il frutto di una qualche forma di concertazione con gli enti interessati (v. nel previgente sistema costituzionale, Corte cost. 214/1988; recentemente, Corte cost. 303/2003; 308/2003; 327/2003;165/2011): obblighi di comunicazione preventiva, obblighi di chiara esplicitazione dei motivi, necessità di preventivi pareri, in alcuni casi di vere e proprie intese come strumenti di codeterminazione. La norma attuativa (art. 8 cit.) tiene conto delle esigenze poste dal rispetto del principio, laddove prevede l'assegnazione di un congruo termine all'ente interessato per l'adozione dei provvedimenti dovuti, la partecipazione del Presidente della regione alla riunione del Consiglio dei Ministri, la partecipazione

Connesso all'esigenza del rispetto del principio di leale collaborazione, è la previsione della norma attuativa, che i provvedimenti sostitutivi debbono essere proporzionati alle finalità perseguite. Ciò che peraltro appare in qualche misura ovvio, dato che il principio di proporzionalità, come vedremo, opera con riferimento a tutta l'attività amministrativa; e a maggior ragione esso è da ritenere operante a proposito di atti di governo che vanno ad incidere sulla sfera giuridica di enti la cui autonomia è costituzionalmente garantita.

La previsione di poteri sostitutivi da parte del Governo nei confronti degli enti territoriali è ricondotta dalle norme costituzionali al principio di sussidiarietà. Il potere sostitutivo può essere dunque concepito come il potere di intervenire nella sfera amministrativa riservata ad un ente diverso da parte dell'ente superiore, nella carenza dell'attività del primo. In tale declinazione, il principio di sussidiarietà viene ad essere inteso come quello che, nei limiti e in presenza dei presupposti stabiliti d'art. 120 Cost., consenta la deroga all'ordine legale delle competenze.



Principio di leale collaborazione e i rapporti tra i pubblici poteri
Principio di leale collaborazione

コメント


bottom of page