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Il Comune

Il Comune è «l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo» (art. 3 T.U.E.L.). La comunità cui fa riferimento la norma è quella dei cittadini residenti sul territorio comunale, quale stabilito per legge. Anche ai non residenti che "esercitano la propria prevalente attività di lavoro e di studio" nel territorio comunale, possono tuttavia essere riconosciuti alcuni diritti di partecipazione alla gestione del governo locale.

Il territorio dei comuni quale attualmente risulta determinato, può essere modificato dalla Regione (art. 133, 2° co., Cost.; art. 15 T.U.E.L.) con legge, sentite le popolazioni interessate (con referendum); e la Regione può istituire nuovi Comuni (con popolazione non inferiore a 10.000 abitanti) e modificarne la denominazione.

Il Comune è, dunque, organizzazione di governo della propria comunità (politica) individuata con esclusivo riferimento al territorio a sua volta individuato ai sensi di legge e si distingue decisamente dalle singole istituzioni e formazioni sociali che vivono nel suo ambito territoriale, delle quali tuttavia conserva in determinati casi e in ordine ad alcuni rapporti, la rappresentanza.

La comunità d'abitanti si identifica nella stessa collettività dei cittadini residenti nel Comune o nella frazione, legati tra loro da vincolo di incolato (abitare nel medesimo nucleo abitativo), ovvero in collettività parziali e settoriali nell'ambito della prima.

In alcuni casi la legge attribuisce personalità giuridica pubblica ad alcune organizzazioni della comunità d'abitanti (come ad esempio, le università agrarie delle province ex pontificie, le regole cadorine, etc.).

La comunità d'abitanti può coincidere con l'intera comunità dei residenti del comune, ovvero con gli abitanti di uno dei nuclei abitativi compresi nel territorio comunale, capoluogo o frazioni.

Nel territorio comunale, infatti, possono essere presenti più nuclei abitativi. In tal caso, si distingue il nucleo abitativo principale (capoluogo), che in genere è quello che dà il nome al Comune, dagli altri (le frazioni), che vengono individuate e delimitate dal Comune stesso. Ma la distinzione presenta un significato generale solo a fini anagrafici e statistici (v. art. 9, L. 1228/1954; D.P.R. 223/1989) nonché toponomastici (art. 15,4° co., T.U.E.L.).

L'articolazione territoriale fondamentale, a livello subcomunale, è la circoscrizione di decentramento (art. 17 T.U.E.L.) per i soli Comuni con popolazione superiore a duecentocinquantamila abitanti. Per gli altri Comuni la circoscrizione di decentramento è stata soppressa con l'art. 2, 186° co., lett. b), L. finanz. 2010 cit. Essa può assumere anche altre denominazioni (ad esempio, "quartiere") ma resta caratterizzata dal fatto di essere, anch'essa, in più piccole dimensioni e con capacità ridotte, organizzazione di governo di una comunità territoriale (quella degli abitanti del territorio individuato dal comune come proprio della circoscrizione).

Il T.U.E.L. definisce in via generale le circoscrizioni di decentramento, come «organismi di partecipazione, di consultazione e di gestione dei servizi di base, nonché di esercizio delle funzioni delegate dal comune» (art.17, l° co.).

Le loro modalità di funzionamento e di organizzazione sono definite nello Statuto comunale e in un apposito regolamento. Inoltre nei Comuni con popolazione superiore a 300.000 abitanti, lo Statuto può prevedere in capo alle circoscrizioni, particolari e più accentuate forme di decentramento di funzioni e più accentuata autonomia organizzativa e funzionale.

Organi fondamentali del Comune sono consiglio, giunta, sindaco.

Il Consiglio (come quello regionale) è l'organo eminentemente politico, formato da membri eletti dalla popolazione. È quindi direttamente rappresentativo della comunità di cui l'ente è esponenziale. Il Consiglio è presieduto dal Sindaco ovvero da proprio Presidente se previsto nella normativa statutaria. Mentre funge da segretario il segretario comunale il quale «partecipa con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione» (art. 97 T.U.E.L.).

Il T.U.E.L. rafforza la posizione dei singoli consiglieri, cui viene riconosciuto il «diritto di ottenere dagli uffici del comune nonché dalle aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del proprio mandato», configurando una ipotesi peculiare di diritto di accesso (art. 43, 2° co., T.U.E.L.); nonché il «diritto di iniziativa su ogni questione sottoposta alla deliberazione del consiglio», e quello di «presentare interrogazioni e mozioni» .

Quanto alle funzioni, il Consiglio, è «l'organo di indirizzo e di controllo politico amministrativo» (art. 42, l ° co.), ruolo questo che si estrinseca segnatamente nei rapporti Consiglio-Giunta (voto su documenti programmatici e di verifica dell'attuazione del programma, revoca e di dimissioni di membri della giunta, etc., art. 42, 3° co., T.U.E.L.).

Le funzioni amministrative del Consiglio sono quelle espressamente indicate dall'art. 42, 2° co., T.U.E.L. ): circa le quali la competenza del Consiglio è esclusiva e inderogabile e rispetto alle quali vige il divieto di adozione in via d'urgenza dei relativi atti da parte di altri organi comunali: art. 42, 4° co.,( fatta eccezione per le variazioni di bilancio adottate in via d’urgenza dalla giunta e sottoposte a ratifica del consiglio entro 60 gg dalla loro adozione). Tra esse si segnalano, quelle concernenti l'adozione degli atti a carattere normativo (statuto e regolamenti), degli atti di pianificazione e programmazione (es. piano strutturale e programmazione triennale delle opere pubbliche), degli atti a carattere generale concernenti il personale, degli atti concernenti l'assunzione diretta dei pubblici servizi, degli atti concernenti acquisti, alienazioni e altre operazioni immobiliari.

La Giunta comunale è nominata dal Sindaco, che ne dà «comunicazione al consiglio nella prima seduta successiva alla elezione» (art. 46 T.U.E.L.).

Le funzioni della Giunta si estendono a «tutti gli atti ( ... ) che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi e dallo Statuto, del Sindaco e del Presidente della provincia o degli organi di decentramento» (art. 48 T.U.E.L.); insomma, diventa l'organo a competenza generale e residuale (quale prima era il Consiglio: v. art. 131, ult. co., L. com. prov. 1915) ancorché in posizione subordinata rispetto al sindaco ("collabora con il sindaco", art. 48 cit.). Ma le funzioni amministrative puntuali, di gestione, sono per regola affidate ai dirigenti (art. 107 T.U.E.L.).

La Giunta come organo collegiale, unitamente al Sindaco e, nell'ambito della delega, agli assessori, come organi monocratici, costituiscono nel loro complesso l'Esecutivo comunale, gli organi propriamente amministrativi del Comune: non solo per la titolarità di ampie e rilevanti funzioni amministrative, ma anche perché ad essi spetta l'attività propositiva e d'impulso nei confronti del Consiglio in ordine all'esercizio delle funzioni di competenza di quest'ultimo; e da essi dipende la struttura burocratica dell'ente.

Il Sindaco, eletto «dai cittadini a suffragio universale e diretto» (art. 46 T.U.E.L.), è l'organo responsabile «dell'amministrazione del comune», «rappresenta l'ente», convoca e presiede la Giunta, «nonché il consiglio quando non è previsto il presidente del consiglio», sovrintende «al funzionamento degli uffici e dei servizi e all’esecuzione degli atti.

Il Sindaco provvede, inoltre, sulla base degli indirizzi consiliari, alla nomina, designazione e revoca dei rappresentanti del Comune presso enti, aziende e istituzioni varie; nonché dei responsabili degli uffici e dei servizi dell'ente medesimo (art. 50 cit.).

Del tutto particolare è la posizione del Sindaco quale ufficiale del Governo, nell'esercizio delle funzioni di cui all'art. 54 T.U.E.L.

In tale posizione, in diretta dipendenza dal prefetto, nei cui confronti è previsto un obbligo di informazione preventiva, il Sindaco è titolare del potere di ordinanza, che consente di adottare «provvedimenti contingibili e urgenti al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità» (art. 54, 4° co.).

Il Collegio dei revisori (art. 234 T.U.E.L.), è l'organo di consulenza del Consiglio comunale in ordine alla gestione economico-finanziaria dell'ente. Nei comuni con meno di 15.000 è previsto, in luogo del collegio, un organo monocratico.

Il collegio dei revisori "esercita la vigilanza" sulla gestione contabile, finanziaria ed economica dell'ente, segnatamente attestando «la corrispondenza del rendiconto alle risultanze della gestione» stessa. Su quest'ultimo punto, deve redigere annualmente apposita relazione, che viene presentata al Consiglio unitamente alla proposta (della Giunta) di deliberazione sul conto consuntivo. Riferisce al Consiglio circa "gravi irregolarità" riscontrate nella gestione. La composizione dell'organo è ora stabilita dal D.M. 15.2.2012 n. 23 (attuativo dell'art. 16, 2° co., D.L. 138/2011 conv. L. 148/2011) che prevede l’estrazione a sorte dei membri del collegio da un elenco dei revisori dei conti degli enti locali, articolato a livello regionale, presso il Ministero dell'Interno.

La legge finanz. 2006 prevede che il collegio dei revisori trasmetta alla Sezione regionale della Corte, ai fini del controllo di gestione, la relazione sul bilancio e sul rendiconto dell'ente (art. l, 166° co., L. 266/2005).

All'organo di revisione sono trasmessi da parte della Corte dei conti i rilievi e le decisioni assunti a tutela della sana gestione finanziaria dell'ente (art. 239,2° co., come modif. dal D.L. 174/2012 conv. L. 213/2012)

Al vertice amministrativo dell’ente è posto il segretario comunale che in tale ruolo sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e dei responsabili degli uffici e ne coordina l’attività, salvo nei casi in cui ai sensi dell’art. 108 TUEL, si provveda da parte del Sindaco alla nomina del direttore generale dell’ente (limitatamente ai comuni con popolazione superiore ai 100.000 abitanti). In tal caso è il direttore generale che costituisce il vertice amministrativo dell’ente e le sue funzioni sono coordinate con quelle del segretario comunale concernenti la gestione legale delle attività e dei compiti di spettanza dell'ente.

È antica tradizione dei comuni, come enti esponenziali delle collettività locali, gestire le attività anche di carattere imprenditoriale, consistenti nell'erogazione di prestazioni di interesse sociale: e così i servizi di trasporto, di erogazione dell'energia, di approntamento e gestione delle infrastrutture essenziali (acquedotti, fognature, reti telefoniche, impianti di illuminazione, etc.), di impianto ed esercizio delle farmacie, etc.; in determinati casi con "diritto di privativa" (c.d. servizi municipalizzati: v. T.U. appr. R.D. 2578/1925). La materia fu ordinata con L. 103/1903 (poi assorbita dal cit. T.U.).

In tale ordinamento la forma organizzativa tipica per la gestione di detti servizi era quella dell'azienda speciale (artt. 2 e ss., T.U. cit.; Reg. appr. D.P.R. 902/1986), organizzazione dotata di autonomia amministrativa e contabile e propria capacità di compiere atti e negozi giuridici, ma non dotata di personalità giuridica. Per alcuni servizi di più tenue entità era previsto l'esercizio "in economia", cioè direttamente da parte dell'organizzazione comunale, senza necessità di predisporre un'organizzazione differenziata (art. 15, T.U. cit.). E i servizi pubblici potevano esser dati in concessione a terzi ("all'industria privata": art. 26, T.U. cit.), riservandosi il comune la facoltà del riscatto (art. ult. cit.; artt. 8 e ss., D.P.R. 902/1986).

Su questa materia, la L. autonomie aveva introdotto importanti novità, poi confluite nel T.U.E.L. (artt. 112 e ss.).

Le innovazioni riguardano l'organizzazione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, quelli cioè che possono essere gestiti in forma di impresa.

Mentre i c.d. servizi sociali (servizi pubblici locali privi di rilevanza economica: art. 113-bis L. autonomie), restano disciplinati secondo i precedenti modelli organizzativi.

Una netta distinzione tra servizi economici e servizi sociali non è sempre agevole. In generale, si possono qualificare i servizi sociali come il complesso di prestazioni erogate a soddisfazione di taluni "diritti sociali" individuati dalla Costituzione (diritto alla salute, art. 32; diritto allo studio, art. 34, 3° co.; diritto al mantenimento e all'assistenza sociale, art. 38). Si tratta di prestazioni che, a differenza dei servizi economici, non presentano rilevanza economica. Rispetto ai servizi economici che in via di principio sono erogati a favore di una platea indifferenziata di utenti, costituendo prestazioni fungibili e standardizzate, i servizi sociali sono calibrati sulle effettive caratteristiche delle persone (o categorie di persone) che ne beneficiano.

L'ambito delle attività che possono essere qualificate servizi pubblici di rilevanza economica si estende praticamente, a qualsiasi attività organizzata che a giudizio dell'ente locale rivesta un rilievo di utilità sociale e possa essere gestita in forma di impresa; rimane dunque incerto il confine tra i due settori di attività in larga misura affidato alla discrezionalità dell'ente locale.

In via generale è previsto che i Comuni e le Province «nell'ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali» (art. 112, l ° co., cit.).

Le forme organizzative per la gestione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza economica, sono previste dall'art. 113-bis T.U.E.L.: le istituzioni, le aziende speciali, nonché le società a capitale interamente pubblico a determinate condizioni (Corte cost. 272/2004 ha riconosciuto alla potestà normativa regionale e locale di articolare autonomamente diverse forme organizzative, per la gestione di codesti servizi).

L'azienda speciale è strumento ormai del tutto recessivo ed è destinata alla trasformazione in società per azioni (v. art. 114 T.U.E.L.), segnatamente in ordine alla gestione dei servizi di rilevanza economica. L'istituzione è la forma organizzativa tipica per la gestione dei servizi privi di rilevanza economica: è «organismo strumentale dell'ente locale per l'esercizio di servizi sociali, dotato di autonomia gestionale» (art. 114, 2° co.). L'istituzione, priva di personalità giuridica, è considerata un'articolazione organizzativa dell'ente locale, e soggetta perciò al regime giuridico proprio di esso, e nei rapporti con i terzi e nei rapporti interni, anche per ciò che concerne il personale. E così, la funzione di revisione dei conti è esercitata dal collegio dei revisori dei conti dell'ente locale (art. 114, 7° co.), i regolamenti concernenti ordinamento e funzionamento dell'istituzione sono quelli «dell'ente locale da cui dipendono” (art. 114, co5 co).

La società a capitale interamente pubblico è prevista per la gestione dei servizi pubblici privi di rilevanza economica «a condizione che gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano» (gestione c.d. "in house"). In tali casi, l'ente locale opera mediante un soggetto quale la società, formalmente da esso separato, ma nella sostanza, del tutto assimilabile alle articolazioni organizzative dello stesso ente locale.

Quanto ai servizi a rilevanza economica, identificabili in quelli essenziali per la comunità e la cui erogazione si avvale di “reti di distribuzione” (gas, acqua energia elettrica ecc), l’art 113 contiene una disciplina dettagliata che si concentra sul regime pubblicistico delle reti e sui modelli di gestione dei servizi.

Relativamente al primo aspetto è previsto che gli enti locali non possono cedere la proprietà degli impianti, delle reti e delle altre dotazioni necessarie all’esercizio dei servizi pubblici. L’unica eccezione riguarda il caso del trasferimento della proprietà a favore di società a capitale interamente pubblico, che non può essere dismesso a favore di soggetti privati. L’attività di gestione, invece, può formare oggetto di autonomia organizzativa, potendo anche essere assegnata a colui che eroga il servizio. Unico limite in omaggio al principio di parità di trattamento e di concorrenza è che l’accesso alle reti deve essere garantito a tutti i soggetti legittimati ad erogare il servizio. Qualora la gestione della rete non venga assegnata a colui che eroga il servizio, l’ente locale ha la possibilità di affidarla direttamente ad una società a capitale pubblico, sempre che ricorrano i requisiti dell’in house providing, ovvero ad una impresa idonea all’esito di una gara pubblica.

I servizi pubblici locali di rilevanza economica per loro propria natura sono gestiti nelle forme dell'impresa. La forma organizzativa tipica è la società per azioni (che ha preso il posto delle vecchie aziende speciali) del tipo della società in house (utilizzata dunque per la gestione dell'una e dell'altra categoria) cui la gestione dei servizi è affidata direttamente dagli enti locali. Questa forma di gestione è stata ritenuta conforme ai principi comunitari da parte della Corte di giustizia purché in presenza di determinate caratteristiche: l'esercizio sulla società da parte dell'ente di un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e la realizzazione della parte più importante della attività della società con l'ente o con gli enti che la controllano (Corte giust. C-107/98, Teckal; C-231/03, Consorzio Carame; C-26103, Stadt Halle). La giurisprudenza nazionale (A. p. 3.3.2008 n. l) ha chiarito che per controllo analogo si deve intendere che la società si possa qualificare come «derivazione o longa manus dell'ente» e che quindi «lo statuto della società non deve consentire che una quota del capitale sociale, anche minoritaria, possa essere alienata a soggetti privati; il consiglio di amministrazione della società non deve avere rilevanti poteri gestionali e all'ente pubblico controllante deve essere consentito esercitare poteri maggiori rispetto a quelli che il diritto societario riconosce normalmente alla maggioranza sociale; l'impresa non deve avere acquisito una vocazione commerciale che rende precario il controllo dell'ente pubblico; le decisioni più importanti devono essere sottoposte al vaglio preventivo dell'ente affidante».

Il legislatore nazionale in una prospettiva di pieno rispetto dei principi di concorrenza e mercato aveva stabilito che queste gestioni in house dovessero cessare a date determinate, salve eccezioni di marginale entità, per fare luogo ad affidamenti dei servizi ad imprese (pubbliche o private a loro volta) sulla base di procedimenti di selezione pubblica (art. 23-bis, D.L. 112/2008 conv. L. 133/2008; art. 4, D.L. 138/2011 conv. L. 148/2011). Ma questa normativa, oggetto di referendum abrogativo del cit. art. 23 – bis, è stata di recente dichiarata incostituzionale (Corte cost. 199/2012): «le poche novità introdotte dall'art. 4 accentuano . . . la drastica riduzione delle ipotesi di affidamenti diretti dei servizi pubblici locali che la consultazione referendaria aveva inteso escludere. Tenuto, poi conto del fatto che l'intento abrogativo espresso con il referendum riguardava (pressoché tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica" (sent. n. 24/2011) ai quali era rivolto l'art. 23-bis», nonostante lo scopo conclamato di "difendere l'acqua pubblica".

In conseguenza le gestioni in house che coprono gran parte dei servizi pubblici locali in ambito nazionale, allo stato restano in vita sine die e risultano confermate dal Dlgs 175/2017.

I servizi possono essere affidati senz'altro ad imprese private mediante procedura selettiva pubblica o a società miste a partecipazione dell'ente locale e di soci esterni, prescelti attraverso selezione pubblica (in tali casi la gara può avere doppio oggetto: la qualità di socio e l’affidamento del servizio).

Restano in capo all'ente locale ovviamente poteri di regolazione e di controllo circa le modalità di gestione del servizio.



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