top of page

I rapporti di ufficio: titolari e incaricati

Il titolare dell'ufficio si può trovare per cause molto diverse nel corso del rapporto, in situazioni di temporanea incapacità alla tenuta dell'ufficio: assenza dovuta a incarichi fuori sede; missioni dell'ufficio; esigenze di carattere personale consentite dall'Amministrazione; impedimenti dovuti a fattori personali (ad es., una malattia) o a situazioni di temporanea incompatibilità ad esercitare l'attività dell'ufficio (ad es., aver ricevuto per un determinato periodo un incarico incompatibile con esso). Alla temporanea vacanza dell'ufficio si fa fronte, secondo diversificata disciplina legislativa, mediante alcuni istituti raggruppabili pur nella variegata casistica legislativa, in due specie (la supplenza e la reggenza); intesi ad assicurare la necessaria continuità dell'ufficio pubblico, che in nessun caso può rimanere "scoperto" per mancanza del titolare.

La supplenza è l'istituto mediante il quale un soggetto, titolare di altro ufficio nell'ambito dell'Amministrazione (ad es., il vicepresidente del consiglio dei Ministri, art. 8 L. Governo; il vicesindaco, art. 52, 2° co., T.U.E.L. etc.) ovvero preventivamente designato con questo specifico compito (i membri supplenti di organi collegiali, ad esempio, eletti o nominati contestualmente ai membri effettivi) subentra al titolare nella titolarità dell'ufficio durante la temporanea vacanza di questo.

La reggenza è l'istituto mediante il quale altro soggetto, titolare di altro ufficio viene nominato, secondo procedimenti stabiliti dalla legge, a ricoprire l'ufficio per il tempo necessario. In tal caso, si parla anche nei testi legislativi e nella prassi giurisprudenziale di incarico interinale (o più brevemente interim); ovvero di incarico "a scavalco".

La differenza tra i due istituti è questa, che la supplenza è normativamente predeterminata, per cui il supplente subentra nell'ufficio in via automatica, senza necessità di assumere apposito atto di nomina (formalizzato e perciò contestabile). E così ad esempio, il vicesindaco subentra nell’ufficio del Sindaco, sino alle elezioni del nuovo Consiglio comunale e del nuovo Sindaco, «in caso di impedimento permanente, rimozione, decadenza, o decesso del sindaco» (art. 53 T.U.E.L.). E in caso di assenza o di impedimento temporaneo del Sindaco, il vicesindaco sostituisce senz'altro il Sindaco nel suo ufficio (art. 53, 2° co., cit.).

Mentre, alla reggenza (o incarico interinale) si provvede, ai sensi di legge, laddove non sia previsto, con riferimento alla titolarità di determinati uffici, l'istituto della supplenza. In tali casi, alla temporanea vacanza dell'ufficio, deve provvedersi con la nomina, interinale appunto, di altro titolare espressamente designato.

Il titolare temporaneo dell'ufficio, supplente o reggente, subentra nella pienezza delle funzioni dell'ufficio stesso, con la stessa ampiezza del titolare; salvi alcuni correttivi, intesi a far sì che la sua azione non pregiudichi l'azione del titolare una volta questi abbia ripreso possesso dell'ufficio. Ciò che può incidere sull'efficacia temporale degli atti adottati da parte del supplente o reggente, sull'adozione di atti a contenuto programmatico, tali da vincolare il contenuto e l'oggetto di atti da adottare successivamente, e così via.

La cessazione del rapporto di ufficio può avvenire per molteplici cause, che riguardano la persona del titolare (morte, impedimento permanente, dimissioni che devono essere espressamente accettate dall'Amministrazione in un tempo "congruo") ovvero il rapporto di ufficio che a lui fa capo (scadenza del termine nei rapporti a termine, rimozione, sopravvenire di una causa di incompatibilità).

Il rapporto di ufficio dirigenziale è sempre a termine (secondo la vigente disciplina di cui all'art. 19 D. pubbl. imp., risalente al D.l.vo 387/1998 e recentemente modificata dal D.l.vo 150/2009 e dal D.L. 90/2014 conv. L. 114/2014) e cessa quindi, per regola, allo scadere del termine stabilito dal contratto, nei limiti consentiti dalla legge, o per risoluzione consensuale delle parti. Per regola può essere rinnovato. Anzi, possiamo affermare in virtù della nuova norma (art. 21 D. pubbl. imp., modif. art. 41 D.l.vo 150/2009) che l'incarico per regola viene rinnovato, salvo che risulti secondo le risultanze del sistema di cui si è detto, il

mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati, ferme le conseguenze in materia di responsabilità disciplinare.

La titolarità di alcuni uffici dirigenziali collocati in posizione apicale, espressamente individuati dalla legge (statale o regionale), viene a cessare allo scadere del mandato dell'organo politico che ha conferito l'incarico, ovvero entro un termine stabilito dalla legge a far data da questa scadenza (c.d. spoils system).

Ciò comporta che alla titolarità dell'ufficio, al nuovo conferimento dell'incarico dirigenziale, dovrà provvedere il nuovo organo politico, il quale ovviamente ha la facoltà di confermare il precedente titolare (art. 19 cit., 8° co., per la più alta dirigenza statale; art. 99 T.U.E.L. per gli uffici di segretario comunale e provinciale, art. 3, L.r. Valle d'Aosta 46/1998).

Questo istituto, nel quale si concretizza uno dei più rilevanti aspetti del rapporto tra politica e amministrazione, presenta problemi di costituzionalità (oltre che di opportunità politica) sui quali si è pronunciata la Corte Costituzionale (233/2006) la quale ha stabilito la legittimità costituzionale dell'istituto laddove esso si applica agli incarichi dirigenziali di livello generale (“apicali”) e non anche quelli di livello non generale (“intermedi”); essendo caratterizzati i primi dal fatto che il potere di conferimento dell’incarico è attribuito direttamente all’organo politico (nella specie si tratta della Giunta Regionale; ma lo stesso vale per il Governo della repubblica o per il Consiglio Regionale, e così via), il quale presceglie soggetti (anche al di fuori dell’apparato amministrativo) “individuati intuitu personae”.

Lo stesso sistema c.d. delle spoglie è ormai pressoché generalizzato a proposito della titolarità di uffici di direzione politica degli enti strumentali dello Stato e delle Regioni (nonché degli amministratori di società da controllare o partecipate dal pubblico potere), di nomina rispettivamente dei Ministri o del Consiglio dei Ministri, o delle Giunte regionali o dei consigli regionali.

Anche su questo punto la Corte costituzionale si è pronunciata con la citata sentenza riconoscendo in via di principio la legittimità dell'istituto, tenendo conto che si tratta di nomine conferite dagli organi di indirizzo politico (nella specie: regionale) "in base alla valutazione della personale coerenza del nominato con tale indirizzo", e perciò sorrette dal criterio dell'intuitus personae.

La Corte costituzionale è tornata sull'istituto dello spoils system applicato alla dirigenza statale, con le sentt. 103 e 104/2007, ritenendo contrario agli artt. 97 e 98 Cost. un «meccanismo (cosiddetto spoils system una tantum) di cessazione automatica, ex lege e generalizzata degli incarichi dirigenziali di livello generale» disposto dalla L. 145/2002.

In conseguenza della cessazione del rapporto d’ufficio, per una delle predette cause, si verifica la vacanza dell’ufficio (definitiva e permanente).

In tali casi dunque, una volta scaduto il rapporto di ufficio, ovvero per altra causa tra quelle menzionate risultato vacante, deve procedersi da parte dell'Amministrazione competente in tempi massimamente rapidi, alla nomina del nuovo titolare. Nelle more, la continuità dell'ufficio è assicurata mediante gli istituti della supplenza o della reggenza dei quali s'è detto, secondo i diversi ordinamenti.

Negli uffici a titolarità politica, la vacanza dell'ufficio è disciplinata da norme speciali diversificate secondo le

diverse categorie di organi. Non è prevista in questi casi una disciplina generale intesa a far fronte alla vacanza degli uffici né una disciplina generale della prorogatio. Ma leggi di settore prevedono in molti casi la permanenza in carica degli organi scaduti; per determinati periodi, con competenze limitate. E così ad esempio, per quanto riguarda i consigli comunali e provinciali la norma espressamente prevede che essi una volta scaduti restino «in carica sino all'elezione dei nuovi, limitandosi dopo la pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali, ad adottare gli atti urgenti e improrogabili» (art. 38, 5° co., T.U.E.L.).

Per gli organi a titolarità "onoraria", diversi rispetto a quelli menzionati, opera il principio della prorogatio, secondo il quale, il titolare scaduto resta in carica in attesa del nuovo titolare investito dell'ufficio come per legge: laddove è possibile (il titolare precedente non sia fisicamente impossibilitato, o deceduto, ovvero non sussistano impedimenti che lo riguardino espressamente stabiliti, come ad esempio quelli derivanti da condanna penale) e nei limiti di legge (L. prorogatio del1994; Corte cost. 181/2006).

La L. prorogatio si applica «agli organi di amministrazione attiva, consultiva e di controllo dello Stato e degli enti pubblici, nonché delle persone giuridiche a prevalente partecipazione pubblica, quando alla nomina dei l ° co., L. cit.); mentre vi sono esclusi appunto, «gli organi rappresentativi delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunità montane e gli organi che hanno comunque rilevanza costituzionale»; nonché «gli organi per i quali la nomina dei componenti è di competenza parlamentare» (art. l, 2° e 3° co., L. cit.).

Perciò, l'ambito coperto dalla legge riguarda alcune categorie di organi amministrativi, identificati nei caratteri indicati dalle norme (non sempre di sicura individuazione), restando esclusi gli organi, a carattere politico, indicati dalla stessa legge.

La legge afferma all'art. 2 il principio, peraltro di portata del tutto generale come si è visto, secondo il quale gli organi amministrativi svolgono «le funzioni loro attribuite secondo il termine di durata per ciascuno di essi previsto ed entro tale termine debbono essere ricostituiti». Perciò, l'istituto della prorogatio è concepito come assolutamente eccezionale. Nella norma si scorge un accento polemico nei confronti di una prassi anche giurisprudenziale (della quale subito appresso) che si era orientata in senso opposto.

Ove nel termine di scadenza i nuovi titolari degli organi scaduti non sono nominati (gli organi "ricostituiti", dice la norma) i titolari scaduti sono prorogati per non più di 45 giorni decorrenti dal giorno della scadenza. Ovviamente la proroga presuppone "l'esistenza dell'organo" (i cui componenti, in casi eccezionali, appunto, operano in regime di prorogatio: TAR Sicilia, Catania, I, 22.1.2002 n. 79). Ove l'organo sia stato soppresso, come (nella specie) Commissioni regionali di controllo sugli atti degli enti locali per cessazione della funzione, non c'è alcuno spazio per l'operatività del principio.

Nel periodo di prorogatio gli organi possono adottare esclusivamente atti di ordinaria amministrazione; nonché atti urgenti ed indifferibili «con indicazione specifica dei motivi di urgenza ed indifferibilità» (art. 3, L.cit). Tra gli atti di ordinaria amministrazione possono essere indicati atti di spesa per i quali già sussista una specifica precostituita destinazione, i pagamenti obbligatori, le attività gestorie dirette a soddisfare diritti di terzi ormai consolidati, i contratti riguardanti forniture di beni e servizi necessari per il funzionamento dell'organizzazione, e così via; ferma restando l'adozione di atti urgenti ed indifferibili, la cui legittimità tuttavia è condizionata dalla sussistenza specificamente motivata dei motivi di urgenza e indifferibilità (v. Pres. Cons. Min. Circ. 1.8.2002).

Decorso il termine di proroga, ove i nuovi titolari non siano stati nominati, i precedenti decadono in toto dalla titolarità dell'ufficio. Eventuali atti che essi dovessero assumere scaduto questo termine sono sanzionati con la nullità (art. 6, L. cit.).

La legge prevede anche meccanismi di sostituzione nell'esercizio dei poteri di nomina degli organi scaduti. Laddove la competenza alla nomina è di organi collegiali, il mancato esercizio della loro competenza dà luogo alla sostituzione nel potere di nomina da parte dei presidenti degli organi collegiali stessi (artt. 4, 5, L. cit.). Sono previste altresì fattispecie di responsabilità amministrative e penali per il mancato esercizio dei poteri di nomina (art. 6, 3° co., L. cit.).

L'organo in regime di prorogatio opera pleno jure nei limiti stabiliti dalla legge. Gli atti adottati cioè in questi limiti sono perfettamente validi. L'organo prorogato perciò in nessun modo è ascrivibile alla categoria del funzionario di fatto (Sandulli; Cons. St., V, 16.7.1960 n. 516). Finché non viene investito nell'ufficio il nuovo titolare, il precedente, nei limiti di legge, è il legittimo titolare dell'ufficio, ancorché scaduto, dimesso, etc.; ed ha «non solo il diritto ma l'obbligo, di permanere nell'ufficio, conservandone tutti i poteri fino al subingresso del successore» (Cons. St., VI, 27.10.1972 n. 673).

Sino all'entrata in vigore della L. prorogatio il principio, come si è accennato, aveva acquistato nel nostro "ordinamento una portata generale e pervasiva, almeno nell'ambito degli organi a titolarità onoraria, salvi i casi di espresso divieto legislativo. Esso pur non formulato in via generale da norme positive, si riteneva fondato sull'esigenza di ordine pratico, circa la necessaria continuità nell'esercizio delle funzioni pubbliche: «non può verificarsi nell'amministrazione pubblica un vuoto di potere, dovendo esistere in ogni momento una autorità che possa decidere e provvedere» (Cons. St., V,15.5.1973 n. 514).



rapporti di ufficio, titolari e incaricati
Rapporti di ufficio

コメント


bottom of page