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I principi che regolano il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche Amministrazioni

Un principio di diritto pubblico che investe la disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche Amministrazioni, è il principio secondo il quale al rapporto di lavoro con le pubbliche Amministrazioni si accede per concorso, stabilito dalla stessa Costituzione, come diretta applicazione del principio del buon andamento,

Sono fatte salve ( art. 35 Dlgs 165/2001) le espresse deroghe stabilite dalla legge per determinate categorie di assunzioni (art. 16, L. 56/1987; art. 9, lett. c), D.P.R.487/1994): avviamento sulla base delle liste di collocamento, per le qualifiche per le quali è richiesto il solo requisito della scuola dell’obbligo e chiamata numerica ( art. 3, L. 68/1990: posti riservati ai disabili) dei soggetti di cui alla L. 68/99 . Ma al di fuori di queste deroghe, il concorso costituisce modalità di assunzione assolutamente obbligatoria per le pubbliche Amministrazioni; e in caso di violazione l'assunzione è nulla, e l'organo che vi ha provveduto è chiamato a rispondere personalmente per i danni prodotti all'Amministrazione (per il principio, art. 3, D.P.R. 3/1957; art. 9, D.P.R. 761/1979; Cons. St., A. p., 29.2.1992 n. l; Cons. St., V, 7.9.2001 n. 4671).

Il concorso è un procedimento amministrativo tipico, modello di una categoria procedimentale, come meglio si vedrà (i procedimenti di concorso). Esso è strutturato su tre fasi. La prima fase è quella del bando di concorso, atto che viene reso pubblico nelle forme previste dai diversi ordinamenti, attraverso il quale la pubblica Amministrazione rende noto che intende procedere all'assunzione di determinate unità di personale, appartenenti a determinate qualifiche e dotate di determinate professionalità. Coloro che sono dotati delle qualità indicate dal bando di concorso (essere in una determinata fascia di età, essere in possesso di una determinata laurea, etc.) sono legittimati a prendere parte al concorso stesso presentando domanda all'Amministrazione che lo ha bandito entro il termine stabilito dal bando. La selezione degli aspiranti, che costituisce la seconda fase del procedimento, avviene mediante valutazione tecnica dei loro titoli e in genere mediante apposite prove di esame, da parte di una commissione (tecnica, alla quale non possono prendere parte membri di provenienza politica: art. 9, D.P.R. 487/1994, art. 35, 3° co., D. pubbl. imp.; in giurisprudenza, Cons. St., I, 7.5.2003 n. 2479/02, Cons. St., V, 27.7.2002 n. 4056, Cons. St., V, 27.12.2001 n. 6396).

La formazione della graduatoria da parte della commissione con l'indicazione degli idonei ai posti messi a concorso (o dell'idoneo, se si tratta di un posto solo), perfeziona la terza fase del procedimento e lo conclude. La graduatoria deve essere approvata da parte degli organi competenti dell'Amministrazione che ha bandito il concorso. L'approvazione, che costituisce l'atto finale del procedimento non è atto della commissione tecnica, ma dell'organo di amministrazione attiva competente per materia (ad esempio, il direttore generale del personale). Sulla base della graduatoria formata della commissione e approvata dall'Amministrazione, questa procede alle assunzioni di personale mediante contratti individuali secondo la disciplina del rapporto di lavoro (per questa parte interamente contrattualizzata).

Il procedimento di concorso è procedimento amministrativo a tutti gli effetti; sia sul piano sostanziale, che come oggetto di tutela giurisdizionale (art. 63 D. pubbl. imp.; Cass. S.U., ord. 26.5.2004 n. 10183, Cass. S.U., resta perciò pubblicistica anche a seguito della privatizzazione del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche Amministrazioni. E a differenza di altri elementi di questa disciplina che hanno conservato una configurazione pubblicistica (si pensi al conferimento degli incarichi dirigenziali: art. 19, 2° co., D. pubbl. imp.) il procedimento di concorso, in tutte le sue fasi resta soggetto alla giurisdizione amministrativa; alla stessa conclusione la giurisprudenza era pervenuta anche, rispetto ai concorsi interni, cioè banditi per la progressione in carriera dall'una all'altra qualifica, anche se riservati a soggetti già in servizio presso l'Amministrazione di cui si tratta (giurispr. ult. cit.), in base all’assunto che si trattasse di nuovo accesso all’area funzionale superiore e non di vicenda attinente allo stesso rapporto.

La conclusione risulta confermata dalla riforma Brunetta che consente di riservare fino ad un massimo del 50% dei posti da coprire, al personale interno all’Amministrazione che indice il concorso, purché in possesso dei titoli di studio richiesti per l’accesso dall’esterno.

Gli atti del procedimento di concorso che risultino direttamente lesivi degli aspiranti possono essere senz'altro impugnati davanti al giudice amministrativo: e così, il bando che ad esempio limiti la partecipazione al concorso a determinate categorie di soggetti e perciò escluda la partecipazione di altri direttamente ledendoli (Cons. St., V, 26.5.2003 n. 2839; VI, 28.3.2003 n. 1615); l'atto con il quale determinati candidati vengono esclusi dal concorso, perché ritenuti privi dei titoli di ammissione, ovvero gli atti con i quali determinati candidati vengono esclusi dalla partecipazione a successive prove di esame

per il cattivo esito delle precedenti (sull'ammissione con riserva, vedi Cass. S.U., 24.6.2004 n. 11750).

L'assunzione mediante pubblica selezione è ora estesa anche alle organizzazioni pubbliche in forma privatistica. La Corte costituzionale, con la sent. 29/2006, a proposito di una legge regionale che stabiliva «il rispetto delle procedure di evidenza pubblica imposte per gli enti locali per l'assunzione di personale dipendente», da parte di società a capitale interamente pubblico operanti nel settore dei servizi (L.r. Abruzzo 23/2004), ha affermato la legittimità e ragionevolezza della norma intesa «a dare applicazione al principio di cui all'art. 97 Cost.· rispetto ad una società, che per essere a capitale interamente pubblico,

ancorché formalmente privata, può essere assimilata in ragione del regime giuridico ad enti pubblici».

Questi principi sono poi stati in parte recepiti dal legislatore: escluse le società quotate, tutte le società a partecipazione pubblica totale o di controllo (a prescindere dalle modalità operative con le quali agiscono) devono selezionare il personale secondo meccanismi che garantiscano trasparenza e imparzialità e devono altresì attenersi ai principi di riduzione dei costi del personale.

Il terzo gruppo di istituti a carattere pubblicistico che denotano il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche Amministrazioni rispetto all'impiego privato ruota intorno al principio che denominiamo della stabilità del rapporto di lavoro nell'ambito della posizione organica (o principio della posizione organica).

Una volta assunto mediante il contratto individuale, che segue all'espletamento del concorso (o di altra modalità di selezione prevista dalla legge) l'impiegato viene inserito in una determinata posizione (posizione organica o qualifica funzionale) nell'ambito dell'organico dell'amministrazione (c.d. inquadramento). A questa posizione corrisponde una determinata qualifica ed un corrispondente trattamento retributivo. La posizione organica è quella che l'impiegato occupa nell'ambito dell'organico dell'Amministrazione. Essa indica la sua posizione in carriera (livello, o grado, come si dice secondo la varia terminologia in uso).

Quali sono e come si denominano nell'ambito delle diverse Amministrazioni (e dei rispettivi organici) queste posizioni, è oggetto di disciplina contrattuale. Nell'ambito di ciascuna categoria sono individuate diverse posizioni organizzative cui corrispondono diversi livelli retributivi.

Un'area separata dalle altre, anche contrattualmente, cui può accedersi mediante procedure specificamente previste dalla legge (artt. 28 e ss. D. pubbl. imp.), è quella della dirigenza. Coloro che sono inquadrati in quest'area (i dirigenti) sono chiamati, come abbiamo visto, alla titolarità degli uffici dirigenziali (organi a titolarità professionale).

L'inquadramento dell'impiegato nella posizione organica ha valore formale e vincolante: nel duplice senso, che egli acquista il diritto a svolgere le mansioni proprie di quella qualifica e non altre, con le prerogative che ne derivano ( art 52 D. pubb. imp.); ma che, d'altra parte, non può accedere ad altra e superiore posizione funzionale, se non attraverso procedimenti concorsuali.

La progressione in carriera dell'impiegato non è perciò libera, disponibile dall'Amministrazione, ma avviene appunto, secondo tali procedimenti e lo svolgimento in via di fatto di mansioni superiori è irrilevante ai fini della progressione di carriera (art. 52 D. pubbl. imp.). Infatti l'art. 52 D.· pubbl. imp., stabilisce che l'esercizio di fatto di mansioni non corrispondenti alla qualifica di appartenenza "non ha effetto ai fini dell'inquadramento del lavoratore o dell'assegnazione di incarichi di direzione", mentre l'attribuzione formale di mansioni superiori (art. 52, 2° co., D. pubbl. imp.) può avere luogo soltanto nei casi previsti dalla legge (vacanza del posto in organico o sostituzione di altro dipendente assente avente diritto alla conservazione del posto) e produce esclusivamente il diritto alla retribuzione superiore per il periodo di svolgimento.

L'art. 2103 cod. civ. (art. 13, L. 300/1970, Statuto dei lavoratori), infatti, non si applica al rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche Amministrazioni laddove stabilisce l'assegnazione definitiva del lavoratore alla qualifica corrispondente alla mansione superiore svolta dopo un periodo stabilito (Cons. St., A. p., 28.1.2000 n. 10 e A. p., 23.2.2000 n. 12).

Il rapporto di lavoro può essere a tempo indeterminato o a tempo determinato. Per regola è a tempo indeterminato, a differenza degli incarichi di funzione (rapporto di ufficio) per regola a tempo determinato.

Il rapporto di lavoro a tempo determinato secondo la disciplina comune in vigore (Dirett. 1999/70/CE; D.l.vo 368/2001, come modif. L. 92/2012,c.d. riforma Fornero) può essere prorogato limitatamente ad una volta e per un periodo di tempo complessivo non superiore a tre anni, trascorso il quale esso viene trasformato in rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Si è posto il problema se codesta disciplina sia applicabile al rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche Amministrazioni. Sul punto si evidenzia un momento di forte frizione tra le due discipline (e il non risolto processo di privatizzazione): l'art. 36 D. pubbl. imp., come da ultimo modificato dalla L. 125/2013, afferma che le pubbliche Amministrazioni assumono esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato e non possono avvalersi delle forme contrattuali di lavoro flessibile previste dal codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa se non per rispondere ad esigenze di carattere temporale o eccezionale, prevedendo, peraltro, che «la violazione di disposizioni imperative riguardanti l’assunzione o l’impiego di lavoratori , da parte delle pubbliche amministrazioni non può comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato». E il co. 5° -ter dell'articolo in esame, inserito dalla L. 125/2013, ha chiarito che le disposizioni imperative cui fa riferimento la norma non sono unicamente quelle relative al reclutamento del personale mediante procedure di selezione pubblica, ma anche quelle di carattere generale di cui alla citata normativa civilistica.

Il trasferimento del personale, dall'una all'altra pubblica Amministrazione (per la mobilità tra pubblico e privato, v. art. 23-bzs D. pubbl. imp.) è a sua volta regolato da disposizioni di legge (c.d. mobilità).

L'art. 30 D. pubbl. imp., profondamente modificato dal D.L. 90/2014 conv. L. 114/2014 disciplina la mobilità ordinaria del personale tra Amministrazioni pubbliche, su domanda dell'interessato in presenza di un posto vacante in organico nell'Amministrazione di destinazione, di posizione corrispondente, e con il consenso di entrambe le Amministrazioni ( mobilità volontaria ).

Altra forma di mobilità è prevista per il caso di eccedenze di personale che vengano rilevate nell'ambito di determinate pubbliche Amministrazioni. L'art. 33 D. pubbl. imp., prevede un complesso procedimento (a partire dalla informativa delle organizzazioni sindacali circa il fatto che si sono verificate codeste eccedenze) che tende alla ricollocazione del personale nell'ambito delle stesse ovvero di altre pubbliche Amministrazioni. In esito a questo procedimento, laddove «non sia possibile impiegare diversamente nell'ambito della medesima Amministrazione» ovvero presso altre Amministrazioni il personale in eccedenza, ovvero nel caso che esso non abbia preso servizio presso di queste, sulla base degli accordi stipulati nell'ambito del procedimento, il personale stesso è collocato in disponibilità.

Il personale in disponibilità viene iscritto in appositi elenchi. Ha diritto per un certo periodo di tempo ad una indennità determinata dalla legge, trascorso il quale il relativo rapporto di lavoro «si intende definitivamente risolto» (art. 34 D. pubbl. imp.). Le pubbliche amministrazioni che intendano assumere nuovo personale devono preventivamente verificare la presenza di personale in disponibilità, appartenente alla stessa qualifica del personale da assumere. Solo in caso di esito negativo, come disposto dall’art 34 bis D.pubb. imp, è possibile indire concorso per l’accesso dall’esterno (c.d. mobilità obbligatoria).

Forme di mobilità straordinaria sono previste con riguardo ad esigenze di trasferimento del personale dall'una all'altra Amministrazione connesse al trasferimento di funzioni e servizi. Di particolare rilievo il trasferimento del personale dallo Stato alle Regioni, nonché dallo Stato e dalle Regioni agli enti locali, in connessione al trasferimento delle funzioni previsto dalle varie normative attuative della Costituzione ai sensi degli artt. 117 e 118 (v. part., D.P.C.M. 14.12.2000 n. 446).

Il principio della stabilità del posto conserva una sua rilevanza nell'ambito del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministazioni in ordine alla disciplina della cessazione del rapporto, che resta differenziata rispetto a quella del rapporto di lavoro comune. Nel rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche Amministrazioni opera ancora l'antico principio secondo il quale l'impiegato «non può essere privato nel suo ufficio, tranne che nei casi previsti dalla legge» (art. 31, T.U. appr. D.P.R.3/1957). E invero la cessazione del rapporto di lavoro può avvenire soltanto sulla base di determinate cause previste dalla legge; e segnatamente, oltre a quelle imputabili al lavoratore stesso [dimissioni (v. ad esempio art.72 C.C.N.L. Presidenza 17.5.2004), assenza prolungata dal servizio (v. art. 47 C.C.N.L. cit.)] la cessazione del rapporto può avvenire in virtù di sanzione disciplinare nelle ipotesi previste dalla disciplina contrattuale secondo procedimenti previsti dalla legge (art. 55 D. pubbl. imp., v. ad es. artt. 62 e 63 C.C.N.L. Presidenza 17.5.2004).

La risoluzione del rapporto di lavoro in via autoritativa, avviene altresì, nell'ipotesi cui si è accennato, del personale posto in disponibilità a causa di eccedenze rilevate secondo il procedimento di cui all'art. 33 D. pubbl. imp.; una volta trascorso il periodo previsto dall'art. 34.

Solo per i dirigenti, è prevista una particolare ipotesi di recesso dal rapporto di lavoro come ipotesi massimamente grave di sanzione per mancato raggiungimento degli obiettivi o inosservanza delle direttive ministeriali impartite (art. 21 D. pubbl. imp., Cons. St., IV, 2.3.2001 n. 1183). Sul punto la disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche Amministrazioni, in ordine alla cessazione del rapporto, si assimila a quella del rapporto di lavoro privato. In entrambe le discipline la stabilità del posto non è assicurata al dirigente.

I dipendenti pubblici, in costanza di rapporto, sono tenuti ad una serie di doveri ed obblighi e sono oggetto di una disciplina in vario modo limitativa della propria libertà di comportamento e di azione, intesa ad assicurare che il rapporto di servizio si svolga in maniera tale da garantire il buon andamento e l'imparzialità dell'azione amministrativa.

Così come le organizzazioni pubbliche, sono organizzazioni serventi gli interessi della collettività, così i pubblici agenti, nell’azione del loro ufficio, sono al servizio del pubblico, dei cittadini. E tutta la loro azione deve essere intesa ad assicurare il migliore andamento, l'efficienza e l'efficacia del servizio cui è adibito.

Questi principi, sono stati svolti in un Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, adottato ai sensi dell'art. 54 D. pubbl. imp. .

In seguito alla modifica dell'art. 54 da parte della L. anticorruzione, che ha riformulato i principi su cui il Codice deve basarsi, il D. min. funz. pubbl.28.11.2000 è stato sostituito dal D.P.R. 62/2013.

Rispetto al precedente, il nuovo Codice è maggiormente improntato, nel delineare i doveri d'ufficio dei dipendenti, alla prevenzione della corruzione e alla trasparenza dell'azione amministrativa.

I principi del Codice possono essere schematicamente riassunti come segue.

Circa i doveri di ufficio in senso stretto (rapporti con l'Amministrazione), si afferma che il dipendente deve osservare «la Costituzione, servendo la Nazione con disciplina ed onore e conformando la propria condotta ai principi di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa» (art.3, l° co.), nonché esercitando «i propri compiti orientando l'azione amministrativa alla massima economicità, efficienza ed efficacia» (art. 3, 4° co.): in particolare, si specifica che il dipendente deve utilizzare il materiale o le attrezzature di cui dispone per ragioni di ufficio e i servizi telematici e telefonici dell'ufficio nel rispetto dei vincoli posti dall'amministrazione, nonché i mezzi di trasporto dell'amministrazione a sua disposizione soltanto per lo svolgimento dei compiti d'ufficio, astenendosi dal trasportare terzi, se non per motivi d'ufficio (art. 11, 3° co.). Inoltre, è fatto divieto al dipendente di usare a fini privati le informazioni di cui dispone per ragioni di ufficio; esso ha l'obbligo di evitare situazioni e comportamenti che possano ostacolare il corretto adempimento dei compiti o nuocere agli interessi o all'immagine della pubblica Amministrazione (art. 3, 3° co.).

Il dipendente deve informare l'Amministrazione di appartenenza di tutti i rapporti, diretti o indiretti, di collaborazione con soggetti privati in qualunque modo retribuiti che egli abbia o abbia avuto negli ultimi tre anni. Inoltre, si deve astenere dal prendere decisioni o svolgere attività inerenti alle sue mansioni in situazioni di conflitto, anche potenziale, di interessi con interessi personali, del coniuge, di conviventi, di parenti, di affini entro il secondo grado (art. 5). Ai sensi dell'art. 6-bis della L. proc. amm., anch'esso introdotto dalla L. anticorruzione, inoltre, «il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale».

Circa i rapporti con i cittadini utenti, si dispone che il dipendente debba farsi riconoscere attraverso l'esposizione in modo visibile del badge od altro supporto identificativo, salvo diverse disposizioni di servizio; operare con spirito di servizio, correttezza, cortesia e disponibilità; nel rispondere alla corrispondenza, a chiamate telefoniche e ai messaggi di posta elettronica, operare nella maniera più completa ed accurata possibile; fatte salve le norme sul segreto di ufficio, fornire le spiegazioni che gli siano richieste in ordine al comportamento proprio e di altri dipendenti dell’ufficio dei quali ha la responsabilità ed il coordinamento.

E’ fatto divieto di accettare “per sé o per altri” , pure in occasione di festività “regali o altre utilità, salvo quelli di modico valore, effettuati occasionalmente nell’ambito delle consuetudini internazionali”. Né devono essere offerti regali o altre utilità ad altri dipendenti sovraordinati o subordinati, sempre che non si tratti di regali d’uso di modico valore (art. 4). Si specifica inoltre che per regali o altre utilità di modico valore si intendono quelle di valore superiore, in via orientativa, ai 150 euro, anche sotto forma di sconto (art. 4, 5 co)

Nell’adempimento delle prestazioni d’ufficio il dipendente è tenuto ad assicurare la parità di trattamento tra i cittadini astenendosi, altresì, da azioni arbitrarie che abbiano effetti negativi sui destinatari dell’azione amministrativa o che comportino discriminazioni (art. 3, 5° co.).

Nei rapporti privati, comprese le relazioni extralavorative con pubblici ufficiali nell’esercizio delle loro funzioni, il dipendente non deve sfruttare, né menzionare la posizione che ricopre nell’Amministrazione per ottenere utilità che gli spettino, così come non deve assumere nessun altro comportamento che possa nuocere all’immagine dell’Amministrazione (art.10).

Particolari obblighi e divieti sono infine stabiliti nella delicata attività di stipulazione e conclusione di contratti per conto dell’Amministrazione (art. 14).



I principi che regolano il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche Amministrazioni
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