top of page

I modelli organizzativi degli enti pubblici

Gli enti strumentali dello Stato pur seguendo modelli organizzativi differenziati tra loro, possono essere raggruppati in qualche caso per categorie e in molti casi per statuti singolari.

In termini generalissimi, tutti gli enti sono caratterizzati dai seguenti elementi.

Gli organi di vertice degli enti, consiglio di amministrazione e presidente, e gli organi di revisione sono nominati dall'autorità di Governo (Presidente del consiglio, o singoli Ministri). Gli enti sono sottoposti a poteri di indirizzo e direzione da parte del Governo che ne stabilisce criteri e modalità di gestione. I principali atti degli enti sono sottoposti ad approvazione da parte dell'Amministrazione vigilante (il Ministero competente per materia).

Gli enti sono sottoposti al controllo della Corte dei conti (art. 2, L.259/1958 e art. 3, L. 20/1994).

Si distinguono le categorie di enti sottoposte alla disciplina generale di cui al D.l.vo 419/1999 e le categorie di enti operanti nel settore previdenziale, sottoposti alla disciplina generale di cui al D.l.vo 479/1994.

Quanto alla prima categoria, si può individuare il seguente modello organizzativo (v. in particolare, art. 13, D.l.vo 419/1999). L'organo di vertice è costituito dal presidente o dal Consiglio di amministrazione presieduto dal presidente dell'ente e composto da esperti di amministrazione o dei settori di attività dell'ente. All'organo di vertice spettano i poteri di indirizzo e controllo strategico, mentre al presidente spettano poteri di rappresentanza dell'ente. Gli uffici dirigenziali curano l'attività di gestione e sono responsabili degli obiettivi fissati dall'organo di vertice, conformemente ai suoi indirizzi. I poteri di vigilanza sono svolti dall'Amministrazione statale di riferimento e consistono, in particolare, nell'approvazione dei bilanci e dei rendiconti, nello scioglimento degli organi amministrativi di vertice e nella nomina di commissari, nella nomina dei componenti del consiglio di amministrazione, nell'approvazione dei regolamenti adottati dall'ente e nella nomina di un membro del collegio dei revisori. Gli enti sono inoltre soggetti ai poteri di direttiva esercitati dalle Amministrazioni statali vigilanti al fine di allineare la gestione dell'ente agli indirizzi politico-amministrativi generali.

Il controllo della gestione dell'ente è esercitato da un collegio di revisori, cui sono affiancati appositi organismi di controllo interno. Gli enti sono titolari del potere statutario e regolamentare.

Quanto alla seconda categoria, relativa agli enti pubblici di previdenza ed assistenza (INPS, INAIL), il modello organizzativo che emerge dall', art. 3, Dlvo 479/1994 e succ. modif. prev de come organi dell'ente: il presidente, che ha la rappresentanza .legale dell'Istituto; il consiglio di amministrazione che ha competenze generali in materia di amministrazione; il direttore generale responsabile del conseguimento dei risultati e degli obiettivi e dell'unità operativa e di indirizzo tecnico-amministrativo dell'ente; il collegio dei sindaci con poteri di controllo sull'amministrazione dell'ente, e segnatamente sulla regolarità contabile. È previsto, infine, un consiglio di vigilanza che definisce i programmi ed individua le linee di indirizzo dell'ente definendone gli obiettivi strategici pluriennali. A tale organo sono, inoltre, assegnati poteri di direttiva e di vigilanza (che nella precedente categoria degli enti è svolta da parte dell'Amministrazione vigilante), nonché l'approvazione definitiva del bilancio e del conto consuntivo.

Gli enti di autonomia funzionale, a differenza degli enti strumentali, sono caratterizzati dalla rappresentatività di interessi di categoria: e ciò si traduce in alcune modalità organizzative degli enti.

L'ente presuppone una comunità di soggetti portatori degli interessi più vari. Una comunità che si regge sulla formula dell'autogoverno. Il che significa che l'ente di autonomia funzionale è governato a sua volta da organi espressione della stessa comunità, i cui titolari sono in genere designati dall’ufficio mediante procedimenti elettorali.

Il rapporto con lo Stato degli enti di autonomia funzionale è del tutto diverso rispetto a quello degli enti strumentali. Anche gli enti di autonomia funzionale, in quanto enti pubblici sono collegati sul piano organizzativo ad una Amministrazione dello Stato (Ministero vigilante). Ma questa relazione non può tradursi nell'esercizio di poteri, da parte dello Stato, ascrivibili a quelli di direttiva e di indirizzo ed anche al potere di controllo; poteri tali: insomma, da intaccare l'autonomia dell'ente. Sono salvi solo i controlli intesi ad assicurare la mera legalità dell'azione nonché il funzionamento dell'organizzazione (v. Cons. St., VI, 3.12.1998 n. 1663).

Tra gli enti ad autonomia funzionale sono sicuramente comprese le camere di commercio (L. 580/1993 e succ. modif.; Cons. St., VI, 24.11.2011 n. 6211), le istituzioni universitarie (L. 168/1989; Cons. St., VI, 3.10.2007 n.5108), e gli ordini e collegi professionali (R.D.L. 1578/1933 e L. 247/2012 sugli avvocati; D.l.vo. 139/2005 sulle professioni contabili).

Le camere di commercio sono state recentemente sottoposte a riforma (art. 10 L.124/2015) nell’ambito della quale ne vengono ridefinite e ridotte le competenze e parzialmente modificati gli assetti organizzativi (il D.l.vo è in corso di adozione).

Nella normativa recente, sulla base di alcune direttive europee, è emersa la nozione di organismo di diritto pubblico, come categoria di soggetti differenziata sia dagli enti pubblici, sia dalle imprese pubbliche. Si tratta tuttavia di una nozione finalizzata esclusivamente all’applicazione di una determinata disciplina (quella relativa alle procedure per l’aggiudicazione degli appalti pubblici, di lavori, forniture e servizi) alla quale sono soggette le Pubbliche Amministrazioni. Il diritto europeo e la normativa nazionale definiscono organismo di diritto pubblico, qualsiasi organismo istituito: a) per soddisfare specificamente esigenze di carattere generale, aventi carattere non industriale o commerciale; b) dotato di personalità giuridica; c) la cui attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, da enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico, oppure la cui gestione sia soggetta alla vigilanza di questi ultimi o il cui organo d’amministrazione, di direzione o di vigilanza sia costituito da membri di cui più della metà è designata dallo stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico.

Limitatamente all’aggiudicazione dei contratti di appalto, l’organismo di diritto pubblico è assimilato ad una Pubblica Amministrazione (al di fuori di tale settore è in tutto e per tutto una persona giuridica di diritto privato): con la conseguenza che, laddove svolga il ruolo di amministrazione appaltante, sarà tenuto ad applicare la disciplina per l’aggiudicazione dei contratti e segnatamente i principi di parità, non discriminazione e trasparenza e simmetricamente, in quanto assimilata ad un soggetto pubblico, sarà esonerata dall’obbligo di partecipare ad una pubblica selezione al fine di vedersi affidato da altre Amministrazioni appaltanti un servizio, una fornitura etc.).

La giurisprudenza ha chiarito che le tre categorie di requisiti enunciati dalla normativa sopra indicati devono sussistere in modo cumulativo; fermo restando che la terza categoria di requisiti si compone a sua volta di requisiti tra loro alternativi; e cioè il soggetto può essere finanziato in modo maggioritario dallo Stato ovvero la sua gestione può essere soggetta al controllo dello Stato, ovvero i suoi organi amministrativi possono essere costituiti da membri designati in via maggioritaria dallo Stato; e così via. La presenza di uno solo di questi requisiti produce l’ascrizione del soggetto alla categoria.

La normativa comunitaria richiede innanzi tutto, sotto il profilo funzionale, che gli interessi perseguiti dal soggetto nell’esercizio della propria attività abbiano il carattere di interessi generali tali potendo considerarsi gli interessi riferibili ad una collettività di soggetti, di ampiezza e contenuto tali da giustificare la creazione di un apposito organismo di tutela soggetto all’influenza dominante dell’autorità pubblica. In secondo luogo le due normative richiedono che tali interessi generali non abbiano non abbiano carattere commerciale o industriale , nel senso che non devono essere suscettivi di soddisfacimento mediante lo svolgimento di attività di produzione o di scambio di beni e servizi a favore di una indifferenziata platea di operatori economici, consumatori o utenti.

Tali condizioni devono essere valutate in concreto, restando a tal riguardo indifferente che gli stessi organismi svolgono anche attività di impresa in mercati concorrenziali; in definitiva il bisogno non industriale o commerciale non coincide con l’assenza di imprenditorialità, ma con la funzionalizzazione dell’attività.

Il secondo profilo, di più agevole individuazione, riguarda la relazione organizzativa tra l’organismo e un pubblico potere; più precisamente l’esistenza di una relazione organizzativa in forza della quale l’autorità pubblica abbia il controllo finanziario ed amministrativo dell’organismo.



organizzazione degli enti pubblici modelli organizzativi
Enti pubblici: i modelli organizzativi

Comments


bottom of page