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I mezzi finanziari delle organizzazioni pubbliche

Le organizzazioni pubbliche come ogni organizzazione, hanno bisogno di mezzi finanziari: per la loro stessa sussistenza organizzativa, nonché per lo svolgimento all’esterno delle attività cui sono tenute.

Lo Stato e gli enti pubblici, come soggetti di diritto comune, sono titolari di beni e di diritti in principio suscettibili di valutazione economica (e quindi costitutivi di un patrimonio inteso in senso tecnico: art. 1174 c.c.) e in principio produttivi di reddito. Ciò è vero solo in parte sul piano positivo, perché molte categorie di beni “pubblici” non sono per definizione produttivi di reddito.

A ciò si aggiunga che gli Stati si sono spogliati nel corso degli ultimi due secoli dei loro ingenti patrimoni produttivi (diretta derivazione dei possedimenti delle Case regnanti dell'Antico regime), o almeno di gran parte di essi: ciò che, come è noto, nello Stato liberale fu visto come l'applicazione di un principio ideologico.

Restano, comunque, ancora (e segnatamente in Italia, come mostrato da recenti indagini) ingenti compendi patrimoniali teoricamente produttivi, in mano pubblica. Tuttavia il carattere marginale di tali patrimoni nell'ambito della ricchezza nazionale, la cattiva gestione di cui sono oggetto, la normativa amministrativa che li concerne, non ispirata a qualsiasi criterio produttivistico, fanno sì che i proventi derivanti da tali patrimoni sono così esigui da rappresentare un'entità del tutto trascurabile nel complesso dei mezzi finanziari di cui l'organizzazione pubblica ha bisogno e usufruisce.

Su questo punto si riscontrano tuttavia nella più recente esperienza significative innovazioni intese alla valorizzazione economica del patrimonio pubblico, anche ai fini di successive operazioni di alienazione (D.L. 351/2001 conv. in L. 410/2001; D.L. 63/2002 conv. in L. 112/2002; art. 5.8, D.L. 112/2008 conv. in L.133/2008).

Non derivando se non in misura trascurabile dai proventi patrimoniali, i mezzi finanziari pubblici, le "entrate" con le quali le pubbliche Amministrazioni fanno fronte alle loro spese, provengono in massima parte da prestazioni patrimoniali cui tutti i cittadini sono tenuti ad adempiere, in ragione della loro "capacità contributiva": «Tutti i cittadini sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva» (art. 53 Cost.).

Tale prelievo di mezzi finanziari da parte dello Stato a carico dei cittadini, che avviene secondo precise disposizioni di legge (art. 23 Cost.) e non in base a scelte discrezionali della pubblica autorità, si articola in una complessa attività amministrativa (imposizione tributaria) cui è preposta l'Agenzia delle entrate (art. 62 D. Governo, nonché la società Riscossione s.p.a., ora Equitalia.

Ci troviamo dunque di fronte, nel nostro sistema positivo, come del resto negli altri Paesi omogenei, ad una finanza da tributi e non da patrimonio; una finanza nella quale il versante dell'entrata è pressoché interamente, salve entità trascurabili, rappresentato dai mezzi raccolti mediante il prelievo tributario.

Nonostante l'art. 119 Cost., che, già nel vecchio testo, prevedeva l'autonomia finanziaria delle Regioni e l'attribuzione ad esse di «tributi propri e quote di tributi erariali», il sistema fiscale italiano è stato caratterizzato dall'accentramento del prelievo tributario nello Stato (soltanto pochi tributi e con un gettito trascurabile spettavano alle Regioni e agli enti locali). Il complesso dell'organizzazione pubblica derivava perciò la massima parte dei suoi mezzi finanziari da trasferimenti dal bilancio dello Stato (finanza derivata).

Il quadro di assoluta prevalenza delle risorse derivanti da trasferimenti rispetto a quelle provenienti da tributi si è modificato nel corso degli anni novanta, durante i quali si è affermata una tendenza a rafforzare la capacità fiscale delle Regioni e degli enti locali. Tale rafforzamento ha avuto luogo mediante l'istituzione di nuovi tributi delle Regioni e degli enti locali, l'ampliamento del gettito di tributi di cui già erano titolari, la previsione di quote di compartecipazione a tributi dello Stato commisurate a quanto maturato o riscosso sul proprio territorio. All'assegnazione di queste nuove entrate corrisponde via via una riduzione in pari misura dei trasferimenti statali.

Con l'avvio della riforma sul c.d. federalismo fiscale (L. 42/2009 e decreti legislativi di attuazione), attuativa dell'art. 119 Cost., la finanza regionale e locale è destinata ad assumere una nuova configurazione "autonomistica": entrate costituite esclusivamente da mezzi propri (tributi propri e compartecipazione nei tributi erariali riferibile al territorio) salva perequazione, soppressione dei trasferimenti da parte dello Stato, salve esigenze eccezionali di particolari territori. Il fabbisogno di ciascun ente cui l'ammontare delle entrate deve essere commisurato, viene stabilito sulla base dei costi standard (da determinare) dei servizi di competenza dell'ente.

La gestione finanziaria delle Amministrazioni pubbliche, nel corso dell'anno finanziario, si svolge sulla base del bilancio preventivo, (che per lo Stato si articola in una pluralità di documenti artt. 7, 10 e ss. L. 196/2009 cit.) quale programma vincolante predisposto preventivamente per ciascun esercizio finanziario.

In tale documento contabile, a carattere programmatico, sono indicate le entrate e le spese previste nel corso dell'esercizio e l'ammontare presunto dei residui attivi e passivi derivanti dall'esercizio precedente.

Si tratta di una importante caratterizzazione organizzativa delle Amministrazioni pubbliche rispetto alle persone giuridiche e alle società che a tale adempimento non sono tenute. Il "bilancio" di cui agli artt. 2423 e ss., c.c. è un istituto affatto diverso dal bilancio preventivo degli enti pubblici, e semmai in qualche misura assimilabile al bilancio consuntivo o rendiconto.

La disciplina generale di contabilità e finanza pubblica (L. cit. 196/2009; D.l.vo 91/2011) prevede che anche le organizzazioni pubbliche in forma privatistica («le società e gli altri enti ed organismi tenuti al regime di contabilità civilistica», art. 13 D.l.vo cit.) sono soggette ad alcuni adempimenti (segnatamente in ordine alla redazione del conto consuntivo) al fine di «consentire l'elaborazione dei conti di cassa consolidati delle amministrazioni pubbliche» (art. 17, D.l.vo cit.).

Il bilancio preventivo, riassumendo i principi che ne delineano l'assetto, è un documento contabile nel quale sono rappresentate tutte le entrate che l'ente prevede di acquisire nel corso dell'esercizio e tutte le spese che prevede di effettuare nel corso dello stesso (principio di universalità): iscritte, le une e le altre nel loro importo integrale senza detrazione alcuna e al lordo di ogni carico relativo (ad esempio, spese di riscossione per le entrate): principio di integrità. Le entrate sono indicate nel loro importo complessivo (per

tipi di entrata) senza possibilità di destinazione speciale (principio dell'unità). Viceversa le spese sono imputate a specifici oggetti di spesa alle quali si riferiscono: i c.d. capitoli (raggruppati in unità di voto, per quanto riguarda lo Stato, con riferimento alla deliberazione parlamentare, a loro volta articolati per missioni e programmi: L. cit. 196/2009, art. 21). Per questa parte in cui il bilancio preventivo fissa i singoli oggetti di spesa con l'indicazione della relativa somma, esso ha valore vincolante per l'attività dell'ente nel corso dell'esercizio. Ciò vuol dire che l'ammontare della spesa dell'ente per ciascun oggetto fissato dal bilancio, non potrà superare quella indicata nel relativo capitolo (una spesa che "sfondi" il capitolo, sarà illegittima).

Il bilancio preventivo può essere espresso in termini di competenza e in termini di cassa.

Tradizionalmente i bilanci pubblici sono bilanci di competenza, ma in seguito alle recenti riforme (a partire dalla L. 468/1978; adesso, L. cit. 196/2009, D.l.vo 91/2011) essi sono espressi nell'una e nell'altra forma. Il bilancio di competenza è quello in cui sono rappresentate le entrate che si prevede vengano accertate nel corso dell'esercizio; e le spese che si prevede vengano impegnate nel corso dell'esercizio da parte dell'ente. Sia l'accertamento che l'impegno indicano, rispettivamente per la singola entrata e la singola spesa, il titolo giuridico perfezionatosi appunto nell'esercizio, rispettivamente della riscossione dell'entrata da parte dell'ente (il titolo che legittima l'ente alla riscossione) e della erogazione della spesa da parte dell'ente in favore del terzo avente diritto (il titolo che legittima quest'ultimo a pretendere il pagamento). Mentre, nel bilancio di cassa, le previsioni di entrata e di spesa sono riferite rispettivamente, alla riscossione e al pagamento (''entrate che si prevede di incassare", "spese che si prevede di pagare", sono le espressioni usate dalla legge; dove per "incassate" si intendono "le somme versate in tesoreria" e per "pagate", le somme "erogate dalla tesoreria").

Con riferimento al bilancio di competenza, si verifica il fenomeno per cui tutte le entrate e le spese, previste come rispettivamente accertate ovvero impegnate, siano effettivamente riscosse ovvero pagate nel corso dell'esercizio. Ciò che dà luogo ai c.d. residui: rispettivamente attivi (entrate accertate ma non riscosse) e passivi (spese impegnate ma non pagate). Al fine di contenere il fenomeno, l'esercizio si estende fino al 31 gennaio successivo al termine dell'anno solare. I residui vengono riportati nel bilancio dell'anno successivo in apposito conto allegato al bilancio stesso.

Il bilancio è annuale o pluriennale, a seconda che rispettivamente si riferisca ad un solo esercizio o a più esercizi. Per lo Stato, la c.d. manovra di finanza pubblica (art. 11, L. 196/2009) che si compone della legge di stabilità (la legge finanziaria del precedente ordinamento) e della legge di bilancio, è prevista per un periodo triennale, con aggiornamenti annuali (per le regioni, art. l, D.l.vo 76/2000). Anche per gli enti locali il T U.E.L., così come modificato sul punto dal dlgs 118/2011, prevede l’obbligo di deliberare annualmente il bilancio di previsione finanziario per almeno un triennio (art 162, 1° co.).

Le spese dell'ente vengono effettuate nel corso dell'esercizio, secondo le determinazioni di bilancio; che tuttavia possono essere variate, pur in corso di esercizio, con determinate procedure. Ciascuna spesa relativa a qualsivoglia attività dell'ente viene effettuata secondo procedimenti appositi (procedimenti di spesa).

Qualsiasi atto o fatto produttivo in capo all'Amministrazione di un obbligo di pagare somme di danaro, una volta divenuto efficace, dà luogo ad un procedimento (procedimento di spesa) e rappresenta il presupposto dell'apertura (necessitata) di detto procedimento, inteso all'adempimento dell'obbligo, secondo la disciplina denominata, con terminologia antica, di "contabilità pubblica" .

Il procedimento di spesa è ad iniziativa d'ufficio obbligatoria: una volta perfezionatosi l'atto di spesa fonte dell'obbligazione, l'Amministrazione è tenuta ad aprire il procedimento contabile. Sull'adempimento delle obbligazioni pecuniarie, dal punto di vista civilistico, cui si connette, sul piano amministrativo il procedimento di spesa, opera la disciplina civilistica stessa con alcune deroghe (come in materia di contratti).

Il procedimento, diverso nelle diverse specie di Amministrazioni pubbliche, trova il suo modello (e i suoi principi comuni) nella disciplina della contabilità dello Stato (Reg. proced. spesa del 1994; D.l.vo 279/1997; D.P.C.M. 67/2013): la quale costituisce parte della disciplina delle obbligazioni pecuniarie delle pubbliche Amministrazioni, il cui adempimento (nelle diverse operazioni di pagamento) si articola, appunto, nello svolgimento di detto procedimento.

Esso trova il suo presupposto nell'impegno della relativa spesa sul capitolo di bilancio nel cui oggetto essa è compresa («formano impegni sugli stanziamenti di competenza le sole somme dovute dallo Stato a seguito di obbligazioni giuridicamente perfezionate»: art. 34, L. 196/2009). L'impegno è anzitutto un effetto dell'atto produttivo della spesa (che può identificarsi nell'atto fonte dell'obbligazione), che si concretizza una volta registrato l'atto dalla Ragioneria.

Tale effetto consiste in ciò, che la relativa somma di danaro, nell'ambito del capitolo di bilancio cui si riferisce (cui deve essere imputata) è definitivamente 'vincolata" a quella specifica destinazione. Ciò comporta che da quel momento quella determinata somma di danaro nell'ambito del capitolo, non può venire utilizzata per altre destinazioni (è appunto "impegnata"); e la disponibilità del capitolo di bilancio è corrispondentemente ridotta. Il capitolo sarà "esaurito" una volta impegnato in tutta la sua entità (anche se, in ipotesi, ancora nessuna somma sarà stata spesa, secondo i principi del bilancio di competenza).

Il procedimento si snoda nelle successive fasi della liquidazione, attraverso la quale si concretizza la spesa nel suo oggetto, consistente in una determinata somma di danaro, imputata al soggetto che ha titolo per ottenere il pagamento, sulla base dei "titoli o documenti comprovanti il diritto acquisito" dallo stesso; e della ordinazione del pagamento già liquidato, mediante l'emissione dei titoli di pagamento attraverso gli uffici di tesoreria.

Gli enti pubblici hanno altresì obbligo di redigere a fine esercizio un rendiconto (o bilancio consuntivo) che viene presentato nei primi mesi dell'esercizio successivo: documento, questo, essenzialmente contabile nel quale sono rappresentate le entrate effettivamente accertate e le spese effettivamente impegnate (in termini di competenza) e ancora le entrate e le spese rispettivamente incassate e pagate (in termini di cassa) nel corso dell'esercizio che si è chiuso. Dal rendiconto si ha l'accertamento definitivo dei residui formatisi nell'esercizio: il rendiconto segue l'approvazione del bilancio preventivo del successivo esercizio, per cui questo tiene conto dei residui meramente preventivati ma non ancora accertati.

Il rendiconto, oltre che documento di rilievo contabile, è un documento dal quale traspare l'attività svolta dall'ente nell'esercizio (ne viene rappresentata la relativa spesa) e perciò ha un rilievo anche politico-amministrativo perché serve a valutare l'efficienza e la funzionalità dell'ente; mentre da esso non derivano particolari conseguenze giuridiche, se non quelle del c.d. consolidamento della spesa.

Il rendiconto «una volta chiuso ed approvato per legge (si tratta di quello dello Stato) è intangibile, né può essere modificato in nessuna delle sue parti». (art. 150 Reg. contab.). Si tratta della funzione di "consolidare" i risultati che sono esposti nel rendiconto, dare ad essi certezza giuridica renderli irrevocabili (Barettoni Arleri).



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