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I beni pubblici

Lo Stato e gli enti dell'organizzazione pubblica sono proprietari di beni e titolari di diritti su beni. In ciò si manifesta tipicamente la loro capacità di diritto comune. A tali diritti, infatti, si applica in principio la disciplina comune dei diritti sui beni stabilita dal codice e dalle leggi civili a proposito della proprietà e delle altre situazioni reali e personali di godimento; salve deroghe stabilite, qui anche più incisivamente che in altri campi, dalle «leggi e gli usi osservati come diritto pubblico» (art. 11 cod. civ.).

La disciplina dei beni pubblici è contenuta, nella parte fondamentale, nel codice civile, sotto il libro "La proprietà" (artt. 822 ss. cod. civ.); L'impostazione della disciplina codicistica distingue, nell'ambito dei beni appartenenti allo Stato e agli enti pubblici, quelli ascritti al demanio pubblico (artt. 822 ss. cod. civ.), a loro volta distinti in quelli appartenenti allo Stato (art. 822 cod. civ. ) e quelli appartenenti alle Province e ai Comuni (art. 824 cod. civ.) (per il demanio regionale, v. poi, art. 11, L. 281/1970); e quelli ascritti al patrimonio, rispettivamente dello Stato, delle Province e dei Comuni (art. 826 cod. civ.), e degli enti pubblici non territoriali (art. 830 cod. civ.).

Nell'ambito del patrimonio, distingue ancora il patrimonio indisponibile, formato dai beni destinati ad una funzione o servizio pubblico e perciò sottratti alla disciplina comune, dal patrimonio disponibile, formato dai beni non destinati, e perciò senz'altro soggetti a detta disciplina (per questa seconda distinzione, di origine contabilistica, v. meglio, artt. 6 ss. Reg. contab.).

In realtà, queste distinzioni hanno carattere piuttosto descrittivo, salve applicazioni del tutto marginali, che trovano riscontro esclusivamente sul versante contabilistico interno (come in materia di inventariazione: artt. 3 e ss. Reg. contab.). Mentre, emerge una differenziazione netta tra beni pub-. blici demaniali o patrimoniali indisponibili, da un lato, e beni patrimoniali come quelli soggetti al diritto comune. Per i primi due tipi di beni, la disciplina è sostanzialmente conforme (diritto dei beni pubblici) e le distinzioni che si danno derivano da caratteri strutturali dei beni e non dalla loro ascrizione all'una o all'altra categoria codicistica.

Vi sono alcune categorie di beni, identificate per loro caratteristiche naturali, che la legge senz'altro riserva all'appartenenza pubblica. Le più importanti tra esse sono quelle elencate nel codice civile all’art. 822, 1° co (c.d. demanio naturale); che, come si sa, consistono nel «lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti» (c.d. demanio marittimo); ne «i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia» (c.d. demanio idrico); nonché all'art. 826, 2° co., che consistono ne «le foreste che a norma delle leggi in materia costituiscono il demanio forestale dello Stato», ne «le miniere, le cave e torbiere quando la disponibilità ne è sottratta al proprietario del fondo», ne «le cose di interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico, da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo».

In questi casi, i beni appartenenti a queste categorie, individuati per loro caratteristiche naturali stabilite dalle leggi di settore e in qualche caso oggetto di specifico accertamento da parte dell'autorità amministrativa (come ad esempio i giacimenti minerari, riconosciuti esistenti e coltivabili dall'autorità competente: art. 10, D.P.R. 382/1994), per il fatto stesso di esistere (o al momento in cui vengono scoperti o rinvenuti: così, i beni culturali nel sottosuolo, gli stessi giacimenti minerari) sono riservati alla proprietà pubblica, cioè appartengono necessariamente allo Stato o ad altro ente indicato dalla legge; sono assolutamente inappropriabili da parte di terzi. E queste loro caratteristiche che appunto li fanno ascrivere al tipo e perciò li assoggettano alla particolare disciplina di diritto pubblico, possono essere accertate in caso di contestazione dall'autorità giudiziaria ordinaria (Cass. S.U., 3.5.1971 n. 1272; 28.4.1976 n. 1507).

È la legge che direttamente ascrive questi beni al genus dei beni pubblici: i beni per il fatto di essere quelli che sono (e ascrivibili perciò alle categorie di legge), e a prescindere perciò dalla loro concreta destinazione alla funzione o al servizio, sono senz'altro riservati alla proprietà pubblica e assoggettati alla relativa disciplina. Essi vengono considerati, per il loro stesso esistere, strumenti diretti di amministrazione. E gli atti di accertamento dell'autorità amministrativa, laddove previsti, hanno valore meramente dichiarativo (Cass. S.U., 30.4.2008 n. 10876; Cons. St., VI, 19.5.2005 n. 2509: «le acque pubbliche, tra cui i laghi fanno parte, salvo diversa previsione legale, del demanio necessario idrico dello Stato, come risulta dall'art. 822 cod. civ. così come le aree risultanti dal ritiro delle acque»; Cass. S.U., 5.7.2004 n. 12272: «le acque pubbliche, nel nostro ordinamento, fanno parte del demanio necessario dello Stato»).

Altri beni di appartenenza pubblica possono essere destinati ad una funzione o servizio pubblico per decisione dell’autorità competente. Una volta che la destinazione è in concreto realizzata, il bene acquista la qualità di bene pubblico, e viene assoggettato alla relativa disciplina. Qui opera la norma-clausola generale di cui agli artt. 828, 2° co. e 830, 2° co., cod. civ., che consente appunto a tutti gli enti pubblici di destinare beni di loro appartenenza a funzioni o servizi loro propri, nonché a sede degli uffici dell'ente, sottraendoli in conseguenza alla disciplina comune (v. Cass. 13.3.2007 n. 5867).

Questo principio è espresso dal codice con la formula che i beni «non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano»; cioè, non possono esservi sottratti nei modi stabiliti dal diritto comune. E così, ad esempio, una volta che il Comune destina un edificio di sua proprietà a sede della scuola, questo edificio non potrà essere sottratto alla destinazione medesima, in virtù di espropriazione attivata dai creditori dell'ente ai sensi della normativa codicistica.

Esso finché scuola

rimane, non potrà servire a soddisfare i creditori dell'ente.

Questo significa che il bene non può essere sottratto alla destinazione pubblica se non nei modi stabiliti dalle leggi che lo riguardano.

La destinazione può avere diversi oggetti, attinenti ad ogni funzione o servizio di pertinenza dell'ente.

Di queste categorie di beni, alcune, anche per il loro maggior rilievo amministrativo, come le strade, le ferrovie, gli aeroporti, e così via, restano ascritte dal codice al demanio pubblico, secondo la dizione dell'art. 822 cod. civ. Si tratta di una classificazione descrittiva che dà luogo esclusivamente ad effetti sul piano della gestione contabile interna dei beni, salvo il marginale effetto di cui all’art 879, 1° co. Cod. civ che vieta al vicino di costruire in aderenza agli «edifici appartenenti al demanio pubblico» e a «quelli soggetti allo stesso regime». Norma quest'ultima, derogatoria rispetto alla disciplina dei rapporti di vicinato, che accomuna tutti i beni del demanio pubblico a prescindere dalla distinzione tra

beni riservati e beni a destinazione pubblica.

La destinazione risulta in genere come effetto di un procedimento decisionale dell'autorità amministrativa.

Però la destinazione, perché possa dar luogo agli effetti civilistici menzionati (e cioè sottrarre il bene dall'applicazione delle norme a tutela dei creditori, ad esempio) nei confronti di terzi, deve risultare in fatto; cioè tradursi nella effettiva utilizzazione del bene allo scopo fissato con l'atto di destinazione. Ad esempio, non basta la deliberazione del Consiglio comunale che intende destinare un certo edificio a scuola perché questo si trasformi in bene pubblico e venga perciò sottratto alla disciplina del diritto comune. Occorre che l'edificio sia effettivamente attrezzato per la sua nuova destinazione; non

necessariamente che la scuola sia aperta come tale ma che almeno siano di fatto iniziati i lavori intesi ad adibire l'edificio alla destinazione stessa.

Lo stesso si può affermare in ordine alla cessazione della destinazione; la quale a sua volta, deve avvenire in fatto, per essere produttiva di effetti; non essendo sufficiente la mera manifestazione della volontà da parte dell'ente.

Insomma, la destinazione del bene all'uso o al servizio pubblico, sorge come fatto giuridico produttivo di effetti (la qualificazione del bene come pubblico e l'applicazione della relativa disciplina) e cessa, allo stesso modo (come fatto, appunto); e nell'uno e nell'altro caso, può essere (e in genere lo è) supportato da atti dell'ente titolare del bene che stabiliscono la destinazione o ne stabiliscono la cessazione sulla base di valutazioni che attengono alla gestione di interessi di pertinenza dell'ente stesso (della collettività a fronte della quale l'ente è responsabile).

Ma si tratta in ogni caso di atti a carattere dichiarativo, o ricognitivo, che non hanno la capacità di costituire la natura pubblica del bene (o la cessazione di detta natura) che può essere accertata in caso di contestazione dall'autorità giudiziaria, a prescindere da quanto disposto con tali atti (i quali costituiscono uno degli elementi da valutare a tal fine). Solo in materia di demanio marittimo è previsto (art. 35 cod. nav.) un formale atto dell'autorità competente perché una singola porzione dei beni ascritti alla categoria (anche se abbiano perso l'identificazione come tali sul piano naturale) possano perdere il carattere di bene pubblico ed essere attratti nella disciplina comune (e quindi, ad esempio, essere usucapiti da terzi) (Cass.14.3.1985 n. 1987; Cass., II, ord. 6.12.2001 n. 17438; Cass., II, 11.5.2009 n.10817).

Il Codice, all'art. 829 prevede, com'è noto, che il "passaggio" dei beni dal demanio al patrimonio debba essere dichiarato dall'autorità amministrativa, ciò a fini di ordine interno e di amministrazione contabile, ma non, appunto, secondo pacifica giurisprudenza, a fini civilistici (Cass. 11.5.2009 n. 10817: «il provvedimento sul passaggio dei beni dal demanio pubblico al patrimonio) a norma dell'art. 829 cod. civ.) ha carattere semplicemente dichiarativo»).

La disciplina dei beni pubblici ruota intorno al punto fondamentale che essendo questi beni funzionali alla cura di interessi della collettività (le strade servono per circolare nel territorio, la spiaggia e gli arenili servono ai "pubblici usi del mare", etc.), essi devono essere tutelati sia nell'integrità fisica, sia nell'appartenenza giuridica.

Ciò comporta l'inapplicabilità ad essi delle norme comuni sulla circolazione giuridica; e l'applicazione di norme speciali sulla tutela amministrativa (art. 823 cod. civ.).

La prima regola è quella che viene espressa dal codice con la formula che i beni «sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano» (art. 823,l o co., cod. civ.). Si tratta dell'incommerciabilità.

La regola dell'incommerciabilità si estrinseca in tre principali applicazioni. Anzitutto essa comporta l'inalienabilità del bene o di singole sue porzioni. Esso non può essere oggetto di atti di alienazione o costitutivi di altri diritti a carattere reale o personale di godimento, salvo che non si tratti di atti espressamente consentiti dalla legge ovvero senz'altro compatibili con la destinazione. Gli atti eventualmente posti in essere in violazione del divieto sono nulli (Cass., 20.4.2001 n. 5894: «è nullo l’atto di trasferimento di un bene immobile, derivante dall’incommerciabilità del bene medesimo perché demaniale»). .

In secondo luogo, l'incommerciabilità comporta la sottrazione del bene alla garanzia patrimoniale dei creditori dell'ente di appartenenza. Il bene o singole sue porzioni, non può essere assoggettato ad espropriazione forzata né ad esecuzione in forma specifica, e comunque non può essere oggetto di pignoramento. Insomma esso è inservibile come strumento di garanzia patrimoniale..

In terzo luogo, l'incommerciabilità è configurata come "imprescrittibilità", che significa che il bene (o singole sue porzioni), non può essere oggetto di fatti acquisitivi posti in essere da soggetti terzi. n possesso del bene, anche se protratto nel tempo previsto per l'usucapione, nei confronti di beni pubblici non dà luogo ad alcun effetto. La proprietà pubblica permane.

Questa regola tuttavia, a ben guardare, è propria dei beni riservati (e così ad esempio, la porzione di arenile coltivata dal vicino per i suoi usi non può in virtù di questo fatto, essere acquisita dal vicino per usucapione); perché questi beni sono e restano pubblici a prescindere dalla loro concreta destinazione. Ma per i beni a destinazione pubblica la regola è inapplicabile: il possesso del bene detenuto da un terzo, non è infatti compatibile con la destinazione pubblica; quindi se di fatto si instaura e si protrae, questo significa che la destinazione pubblica del bene o della sua porzione è cessata e perciò che il bene ha perso la sua natura di bene pubblico. Tuttavia, «la sdemanializzazione di un bene con la conseguenziale configurabilità di un possesso da parte del privato ad usucapionem può verificarsi tacitamente in carenza di un formale atto di declassificazione, solo in presenza di comportamenti positivi della P.A.» (Cass., 12.4.1996 n. 3451).

La seconda regola è quella che viene espressa dal codice nella formula che «spetta all'autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico»; con la facoltà sia di «procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso» (art. 823,2° co., cod. nav.). La norma contiene perciò due affermazioni.

La seconda, che i beni pubblici vengano anzitutto tutelati mediante l'esercizio del potere di azione nelle forme comuni, è da considerare assolutamente pacifica come estrinsecazione della capacità di diritto comune degli enti pubblici (ma tale non era nell'impero del vecchio codice e ciò spiega il perché della previsione espressa).

La prima affermazione della norma riguarda la c.d. tutela "in via amministrativa" (autotutela esecutiva). Leggi di settore, relative alle principali categorie dei beni pubblici, riservati e non, e segnatamente di quelli ascritti all'insieme del demanio pubblico, prevedono in capo all'autorità amministrativa poteri di esecuzione d'ufficio a tutela dell'integrità materiale dei beni. Si tratta di procedimenti esecutivi, il cui archetipo è nell'art. 378 della legge sui lavori pubblici del 1865 (L. 2248/1865, all. F) che si articolano, una volta accertata la violazione, nell'ordine di rimozione o di ripristino al trasgressore entro un termine imposto, trascorso inutilmente il quale, l'Amministrazione competente esegue d'ufficio l'attività di rimozione o di ripristino a spese del trasgressore.

Il potere di autotutela spettante alla pubblica Amministrazione per i beni demaniali, disciplinato dall'art. 823 cod. nav., può essere esercitato anche quando un immobile abbia natura di bene patrimoniale indisponibile (Cons. St., V, 1.10.1999 n. 1224).



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