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Gli organi consultivi delle pubbliche Amministrazioni

Legge 7 agosto 1990, n. 241

Articolo 16.

(Attività consultiva)

1. Gli organi consultivi delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, sono tenuti a rendere i pareri a essi obbligatoriamente richiesti entro venti giorni dal ricevimento della richiesta. Qualora siano richiesti di pareri facoltativi, sono tenuti a dare immediata comunicazione alle amministrazioni richiedenti del termine entro il quale il parere sarà reso, che comunque non può superare i venti giorni dal ricevimento della richiesta.

2. In caso di decorrenza del termine senza che sia stato comunicato il parere obbligatorio o senza che l’organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, è in facoltà dell’amministrazione richiedente di procedere indipendentemente dall’espressione del parere. In caso di decorrenza del termine senza che sia stato comunicato il parere facoltativo o senza che l’organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, l’amministrazione richiedente procede indipendentemente dall’espressione del parere. Salvo il caso di omessa richiesta del parere, il responsabile del procedimento non può essere chiamato a rispondere degli eventuali danni derivanti dalla mancata espressione dei pareri di cui al presente comma.

3. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 non si applicano in caso di pareri che debbano essere rilasciati da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute dei cittadini.

4. Nel caso in cui l'organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie i termini di cui al comma 1 possono essere interrotti per una sola volta e il parere deve essere reso definitivamente entro quindici giorni dalla ricezione degli elementi istruttori da parte delle amministrazioni interessate.

5. I pareri di cui al comma 1 sono trasmessi con mezzi telematici.

6. Gli organi consultivi dello Stato predispongono procedure di particolare urgenza per l'adozione dei pareri loro richiesti.

6-bis. Resta fermo quanto previsto dall'articolo 127 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni.

Articolo 17.

(Valutazioni tecniche)

1. Ove per disposizione espressa di legge o di regolamento sia previsto che per l'adozione di un provvedimento debbano essere preventivamente acquisite le valutazioni tecniche di organi od enti appositi e tali organi ed enti non provvedano o non rappresentino esigenze istruttorie di competenza dell'amministrazione procedente nei termini prefissati dalla disposizione stessa o, in mancanza, entro novanta giorni dal ricevimento della richiesta, il responsabile del procedimento deve chiedere le suddette valutazioni tecniche ad altri organi dell'amministrazione pubblica o ad enti pubblici che siano dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti, ovvero ad istituti universitari.

2. La disposizione di cui al comma 1 non si applica in caso di valutazioni che debbano essere prodotte da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale e della salute dei cittadini.

3. Nel caso in cui l'ente od argano adito abbia rappresentato esigenze istruttorie all'amministrazione procedente, si applica quanto previsto dal comma 4 dell'articolo 16.


Nei procedimenti più complessi, l'istruttoria può arricchirsi di una fase autonomamente connotata, intesa ad una valutazione preliminare (o preparatoria in ordine al decidere) dei fatti e degli interessi in gioco: la fase consultiva.

Sul punto bisogna tenere presente che presso le principali organizzazioni pubbliche esistono appositi uffici con compiti consultivi: la cui funzione è cioè quella di esprimere agli organi della stessa Amministrazione il loro avviso, che può avere natura tecnica ma anche natura politico amministrativa circa l'esercizio dei poteri di loro competenza: mediante l' azione di atti aventi contenuto di dichiarazioni di giudizio: i pareri.

Questi uffici consultivi spesso hanno natura di veri e propri organi collegiali, cui si applicano le regole circa il funzionamento della collegialità che si sono riferite.

Gli atti nei quali si estrinseca nell'ambito del procedimento la funzione consultiva, i pareri, si possono dunque definire atti contenenti dichiarazioni di giudizio circa acclaramenti tecnici complessi (pareri tecnici) ovvero circa determinati assetti di interessi (pareri politico-amministrativi).

Essi sono imputati ad uffici monocratici o collegiali - in genere si tratta di collegiali - istituzionalmente costituiti presso un determinato apparato organizzativo.

Il procedimento consultivo si articola nella richiesta di parere che promana dall'ufficio procedente (dal responsabile del procedimento) con la formulazione dei quesiti; nell'esercizio dell'attività consultiva da parte dell'organo consultivo, che a sua volta si articola in una fase preliminare di studio della questione, in una fase di discussione, in una fase di risoluzione e formulazione (che assume le caratteristiche proprie se si tratta di organi collegiali); nella redazione per iscritto del parere e sua comunicazione all'autorità richiedente.

Una volta ricevuto il parere dall'Amministrazione procedente, questo è assunto al procedimento come atto istruttorio.

La richiesta di parere a volte è prescritta dalla legge; e così in via di principio anche l'acquisizione al procedimento del parere stesso.

Tuttavia in alcuni casi la legge consente di decidere prescindendo dal ove questo non venga emanato entro un certo termine.

Sul punto la L. proc. amm. ha introdotto prescrizioni decadenziali simili quelle che si sono menzionate sulle "valutazioni tecniche" (artt. 16, 17).

Gli organi consultivi «sono tenuti a rendere i pareri ad essi obbligatoriamente richiesti entro 20 giorni dal ricevimento della richiesta. Qualora richiesti i pareri facoltativi, sono tenuti a dare immediata comunicazione alle amministrazioni richiedenti del termine entro il quale il parere reso» (art. 16, 1° co., L. proc. amm., come sostituito dall'art. 17, 2° 'L. 127/1997).

In caso di decorrenza del termine senza che sia stato comunicato il parere obbligatoriamente richiesto ovvero rappresentate le esigenze istruttorie, «è in facoltà dell'amministrazione richiedente di procedere indipendentemente dall'acquisizione del parere (2° co.) (v. Cons. St., comm. spec., 5.11.2001 n. 480). Ove il parere sia meramente facoltativo e non venga reso nel termine comunicato, l’amministrazione procedende deve senz’altro prescinderne (art. 16, comma 2).

Secondo la recente modifica di cui all'art. 8, L. 69/2009 il responsabile procedimento non può essere considerato responsabile per eventuali danni derivanti dalla mancata espressione del parere, salvo il caso in cui abbia omesso di richiederlo.

Queste prescrizioni decadenziali, sia concernenti l'attività consultiva vera e propria sia quella di acclaramento e valutazione tecnica, che consentono in sostanza di farne a meno in caso di inerzia dei relativi uffici, non operano ove si tratta rispettivamente di pareri e di valutazioni tecniche di pertinenza di «amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute dei cittadini» (art. 16, 3° co.; art. 17, 2° co.)

Il legislatore ha ritenuto queste categorie di interessi, dal contenuto come si vede molto ampio coinvolgendo molte "materie", come preminenti rispetto ad ogni esigenza di celerità ed "efficacia" dell'azione se l'acquisizione degli stessi al procedimento nelle diverse menzionate, è prevista dalla relativa normativa, essa non può mancare a pena ovviamente della illegittimità del procedimento) (Cons. St., A.g. - 23.12.1993 n. 133).

Laddove la richiesta di parere non è prescritta dalla legge, ciò non meno l'autorità procedente può attivare gli organi consultivi competenti materia e chiedere loro un parere in merito a una determinata questione, prescindendo da espresse disposizioni legge. In tal caso, si tratta di pareri facoltativi, in quanto non prescritti la legge, ma tuttavia dovuti da parte dell'organo consultivo cui vengono chiesti (Cons. St., IV, 10.10.2011 n. 5500). Il parere facoltativo, una emesso su richiesta dell'Amministrazione procedente e

acquisito al procedimento, svolge nell'ambito dell'istruttoria procedimentale lo stesso ruolo del parere obbligatorio: come necessario elemento di valutazione del fatto o dell'assetto degli interessi, che deve essere preso in considerazione in sede decisoria (v. fra le tante Cons. St., VI, 1.3.2002 n. 1266; VI, 4.4.2008 n. 1416).

Il contenuto valutativo del parere circa una determinata situazione di fatto o un determinato assetto di interessi, potrà sempre essere disatteso dall'autorità decidente sulla base di valide ragioni (il rapporto insomma tra parere e atto decisorio resta sempre retto dai principi di ragionevolezza).

In via di principio dunque, i pareri non sono, come si dice in gergo, vincolanti, nei confronti dell'autorità decidente; e, laddove sono espressamente previsti dalla legge, devono intendersi come semplicemente obbligatori non vincolanti (Cons. St., VI, 20.4.2011 n. 2438; 23.3.2011 n. 1115). Si hanno casi tuttavia in cui la legge dispone che determinati pareri siano vincolanti.

Ciò significa che il loro contenuto valutativo non può essere successivamente disatteso dall'autorità decidente.

Anche se vincolanti, i pareri restano atti consultivi attinenti alla fase istruttoria del procedimento (non si trasformano in atti di decisione), laddove la legge lascia un determinato spazio decisionale all'autorità decidente: detto in altri termini, la discrezionalità di quest'ultima viene ad essere vincolata dal parere ad esempio, nel contenuto (nel quid o nel quomodo) ma resta viceversa piena nell'an. Laddove viceversa la

legge non questo spazio all'autorità decidente, il c.d. parere vincolante deve propriamente considerato atto di decisione con riferimento al quale l'autorità formalmente decidente svolge un compito di mera esternazione; sostituisce una decisione preliminare che fornisce l'oggetto del successivo provvedimento che l'attua» (Cons. St., V, 21.5.1984 n. 379). Se si tratta dell' una o dell'altra ipotesi è questione di diritto positivo e quindi di interpretazione della disciplina vigente; mentre appare meramente nominalistica la distinzione che si rinviene nella legislazione tra pareri vincolanti e pareri conformi ( v. ad esempio, art. 53, D.l.vo 382/1980; art. 14 D. ric. amm.).

Ove l'Amministrazione procedente ritenga opportuno effettuare nella fase istruttoria un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti nel procedimento, in luogo di acquisire separati atti dalle diverse Amministrazioni può indire una conferenza di servizi (istruttoria), anche su richiesta altra Amministrazione coinvolta (art. 14, lo co. L. proc. amm., nel testo sostituito dall'art. l, lo co., D.l.vo 127/2016).

Attraverso questa "conferenza" le Amministrazioni coinvolte nel procedimento che dovrebbero esprimersi mediante atti scritti, vengono invitate in "intorno ad un tavolo" (che può essere anche telematico) per il tramite loro rappresentanti ad esprimere all'Amministrazione procedente le loro determinazioni, in merito alle proposte di essa; a confrontarsi con essa e tramite di loro, al fine di giungere a valutazioni condivise.

Nella fase istruttoria la conferenza resta lo strumento normale (non obbligatorio tuttavia) per l'esame contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti nel procedimento. In tali casi la relazione conclusiva della conferenza redatta a cura dell'Amministrazione procedente, tiene il luogo dei diversi atti istruttori richiesti dalla legge (pareri, accertamenti, determinazioni, mantenendone il valore, in termini procedimentali, di atti istruttori (dei quali l'Amministrazione procedente deve tener conto, motivatamente, in sede decisoria, attraverso valutazioni di cui essa si assume la responsabilità).

Circa la natura giuridica della conferenza di servizi la giurisprudenza ne sottolinea il carattere di strumento di semplificazione amministrativa che, «consentendo la valutazione congiunta e in unica sede di tutti gli interessi pubblici in gioco, attua i principi costituzionali dell’ imparzialità e del buon andamento cui deve improntarsi: ai sensi dell'art. 97 Cost., l'azione della p.a., realizzando anche i corollari di speditezza, economicità, efficacia ed efficienza» (Cons. St., V, 17.10.2012 n. 5292; TAR Abruzzo, 25.10.2002 n. Cons. St., VI, 7.10.2008 n. 4807); nella fase istruttoria (come nella fase decisoria) la conferenza di servizi, producendo una accelerazione ed una ottimizzazione dei tempi procedurali e, contestualmente, un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti costituisce un mero «un modulo procedimentale e non anche un ufficio speciale della pubblica amministrazione, autonomo, rispetto ai soggetti che vi partecipano» (Cons. St., V, 25.1.2003 n. 349; VI, 3.3.2010 n. 1248; VI, 23.6.2012 n. 3039; v. da ult. part. Incisiva Corte cost. 179/2012)

Oltre che nella fase istruttoria, la conferenza di servizi acquista notevole importanza nella fase decisoria del procedimento; in quei casi nei quali la decisione finale del procedimento è il risultato di una convergenza tra la scelta dell'Amministrazione procedente e le singole scelte delle altre Amministrazioni interessate per legge all'esercizio del potere e che intervengono perciò nel procedimento in funzione codecisoria, a tutela degli interessi pubblici di settore, di cui sono portatrici.



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