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Funzioni amministrative e il principio di separazione

La politica è di parte. Si svolge attraverso partiti nei quali, ai sensi dell’art. 49 Cost. i cittadini possono associarsi per concorrere dalle diverse posizioni a definire le azioni di governo; mentre l’amministrazione è per definizione imparziale.

Si tratta perciò di individuare i modi di distinzione tra le due sfere di azioni, che strutturalmente o funzionalmente le tengono separate. ma allo stesso tempo ne assicurano il collegamento.

Il primo modo è quello della distinzione funzionale tra le due sfere di attività, laddove funzioni amministrative di ogni tipo sono imputate ad organi a titolarità politica, che adesso denominiamo organi di direzione politica (Ministro, Sindaco ecc.) In quanto titolari di queste funzioni gli organi sono astretti, nell’esercizio delle funzioni stesse, alle regole dell’amministrazione e non possono operare con la libertà propria del potere politico. E così ad esempio, il Sindaco pur essendo organo di governo e quindi per sua stessa natura politico, è responsabile ex art 50 TUEL, “dell’amministrazione del comune”.

Il secondo modo è quello della separazione organica tra uffici, distinguendo, nell’ambito di ciascuna organizzazione, gli uffici di direzione politica dagli uffici burocratico professionali (segnatamente dagli uffici dirigenziale); e distribuendo tra di essi le funzioni amministrative in due fasce, la fascia dell’alta amministrazione (programmazione, indirizzo e controllo) e la fascia della gestione amministrativa (amministrazione puntuale: singole operazioni, singoli atti)

Il terzo modo è quello della indipendenza (da ogni ingerenza del potere politico) che viene garantita ad alcune organizzazioni, chiamate ad operare nella soggezione esclusiva della legge. E’ il caso delle c.d. Amministrazioni indipendenti (o autorità amministrative) indipendenti operanti in determinati settori nei quali sono chiamate a vigilare sul rispetto da parte di determinati attori sociali (le banche, gli operatori del mercato finanziario, le società quotate in borsa) di regole di trasparenza e corretta gestione, ovvero a garantire attraverso l’uso di poteri regolativi e repressivi che vengano rispettati nel contesto della vita sociale, ovvero che nella vita economica o nel funzionamento del sistema del mercato vengano seguite corrette relazioni di concorrenza tra le imprese a tutela dei consumatori e degli utenti. E in questi settori l’amministrazione si svolge al di fuori dell’influenza del potere politico che non ha la capacità di influenzarne l’azione mediante la determinazione di programmi, indirizzi e esercizio di controlli.

Il modello di indipendenza non trova diretto riscontro nella nostra Costituzione, trova viceversa ampio spazio nella normazione europea e nei principi elaborati dalla Corte di Giustizia..

Nel nostro ordinamento positivo, invece, fin dalla legge 421/1992 e successivo D.lgs 29/1993 il rapporto tra organi politici e organi (uffici) amministrativi è stato riordinato secondo il criterio della separazione, nel senso che agli organi politici (organi di governo) sono riservate le funzioni di indirizzo, programmazione e controllo e agli uffici amministrativi, segnatamente ai dirigenti, le funzioni di amministrazione puntuale “gestione amministrativa: “l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno (art.4 D. Pubb.imp; v. anche art. 107 T.U.E.L.)

Alcune categorie di atti amministrativi puntuali restano tuttavia nella competenza degli organi politici. Si tratta di esercizio di poteri con forte tasso di discrezionalità, che vengono ascritti dalla giurisprudenza tra gli atti di alta amministrazione, che si esprimono in atti sottoposti alle regole funzione amministrativa e al controllo del Giudice amministrativo. Gli atti di alta amministrazione, intesi in tal senso, si distinguono dagli atti politici che sono viceversa sottratti al sindacato del Giudice Amministrativo; categoria quest’ultima di rarissima applicazione e ormai ristretta agli atti costituzionali (ad es. la nomina dei membri del Governo); e segnatamente a quelli nei quali si esprime l’indirizzo politico, che in ogni caso sarebbero sottratti alla giurisdizione perché privi di effetti direttamente lesivi di soggetti terzi.



funzioni amministrative e principio di separazione
Il principio di separazione

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