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Contenuto, interpretazione, accesso e impugnazione degli atti amministrativi

Consiglio di Stato sez. V, 08/09/2003, n. 5034

Il diritto di accesso è sempre fondato sull'interesse sostanziale collegato ad una specifica situazione soggettiva giuridicamente rilevante ed è strumentale all'acquisizione della conoscenza necessaria a valutare la portata lesiva di atti o comportamenti. Altri requisiti per accedere ai documenti in possesso dell'amministrazione sono la specificità, l'attualità, la concretezza e la personalità dell'interesse del soggetto il quale, nella presentazione dell'istanza, deve essere mosso da esigenze pertinenti con le particolari ragioni poste a fondamento della istanza presentata.


Il provvedimento amministrativo, come ogni atto giuridico produttivo di effetti, è oggetto di attività interpretativa da parte di tutti coloro che devono applicarlo (i destinatari e gli altri soggetti interessati; gli organi deputati al controllo; i giudici, etc.).

Le regole fondamentali che presiedono all'interpretazione degli atti giuridici sono fissate dal codice agli artt. 1362 e ss. (per la legge e gli atti normativi, come si sa, valgono le regole di cui all'art. 12 preleggi). Si tratta di regole applicabili anche agli atti amministrativi, secondo una giurisprudenza ormai consolidata. «La interpretazione degli atti amministrativi soggiace alle stesse regole sulla interpretazione dei contratti» (Cass., 22.2.1954 n. 490;Cass., 30.7.1992 n. 9139; Cons. St., V, 8.3.1993 n. 329; Cons. St., V,12.6.1997 n. 625; V, 18.1.2006 n. 113).

Soltanto alcune delle regole sull'interpretazione fissate dal codice, sono ritenute inapplicabili agli atti amministrativi. Ad esempio, quella di cui all'art. 1370 (interpretazione delle clausole generali nel senso sfavorevole alla parte da cui provengono); di cui all'art. 1371 (in caso di oscurità del testo, il contratto va inteso nel senso meno gravoso per l'obbligato se è a titolo gratuito e nel senso che realizza l'equo contemperamento degli interessi delle parti se è a titolo oneroso). Viene notato sul punto (Capaccioli) che il provvedimento «va inteso in modo coerente col soddisfacimento dell'interesse pubblico» a prescindere dall'onerosità della sua applicazione dall'una o dall'altra parte.

Tra le regole codicistiche applicabili all'interpretazione degli atti amministrativi, si possono segnalare le seguenti. Anzitutto preminente importanza deve essere data all'interpretazione letterale delle espressioni usate nel testo dell'atto. Ma il testo dell'atto va interpretato esaminandolo nella sua interezza (premesse, motivazione, dispositivo; e con riferimento agli atti procedimentali; e guardando al contenuto dell'atto stesso, senza dare peso se non marginalmente alla denominazione usata dall'organo emanante; e a prescindere anche dal riferimento espresso ad una determinata normativa. Ove il testo risulti oscuro o contraddittorio occorre valutare il comportamento dell'Amministrazione posto in essere prima e dopo l'emanazione dell'atto, anche in applicazione dell'art. 1362, 2° co.

Secondo l'art. 1364, per quanto "generali siano le espressioni usate" nell'atto, il contenuto dispositivo dello stesso non comprende che gli oggetti suoi propri. In caso di più interpretazioni possibili deve privilegiarsi quella che dà all'atto un qualche effetto anziché nessuno (principio generale di conservazione degli atti giuridici: art. 1367; e quella che dà luogo ad un significato conforme alla norma: «il significato il più possibile con/orme alla legge anche alla stregua della presunzione di legittimità del fatto».

Si ritiene, fondatamente, che sia esclusa la possibilità per l'Amministrazione emanante un determinato atto, di dare allo stesso con successivo atto una interpretazione autentica. Dice bene il Consiglio di Stato: «L'interpretazione dei regolamenti e degli atti amministrativi fornita dall'amminstrazione da cui promanano, non configura un'ipotesi di interpretazione autentica, consentita solo al legislatore rispetto alle leggz per cui non vincola l'interpretazione del giudice» (V, 5.2.1993 n. 220; cfr. anche V, 27.9.1990 n.692). Insomma l'Amministrazione può dare chiarimenti successivi circa il modo di intendere un determinato suo atto ma questi non vincolano l'interprete, il quale è semplicemente tenuto ad applicare l'atto secondo il significato stabilito utilizzando le regole sull'interpretazione.

Il contenuto dispositivo del provvedimento assume caratteristiche del tutto peculiari quando il provvedimento è negativo (la problematica relativa si pone allo stesso modo per il silenzio a contenuto negativo, di cui s'è detto). La categoria degli atti negativi, come è noto, è sconosciuta nel settore negoziale (non esistono negozi negativi); e nel campo dei provvedimenti amministrativi emerge soltanto nei casi di esercizio del potere su istanza di parte (Ledda). Ma, dopo la L. proc. amm., è da ritenere che anche i procedimenti ad iniziativa d'ufficio, comunicati agli interessati ai sensi dell'art. 7, debbano concludersi con espresso provvedimento negativo e non con semplice "non atto".

Il contenuto dispositivo del provvedimento negativo non è assimilabile a quello degli atti a contenuto positivo; perché non si è prodotto alcun effetto, alcuna modificazione giuridica esterna. n richiedente un determinato atto che lo abiliti, ad esempio, all'esercizio di una determinata attività, a fronte del provvedimento negativo resta nella posizione anteriore (non ha titolo per l'esercizio dell'attività). Il contenuto dispositivo del provvedimento negativo sta proprio in ciò, di non produrre l'effetto richiesto, e che l'esercizio (positivo) del potere comporterebbe. Esso quindi non innova alla realtà giuridica. Tuttavia esso è provvedimento in senso proprio, che incide nella sfera di interessi protetti del richiedente che è dunque legittimato ad impugnarlo nelle forme di legge.

Il provvedimento negativo, esprimendo da parte dell'Amministrazione la volontà di non produrre (nella determinata situazione che si presenta) la modificazione giuridica richiesta, non esaurisce l'esercizio del potere nel caso concreto: l'Amministrazione può successivamente modificare, a fronte di una nuova richiesta anche dello stesso tenore, la propria posizione, e provvedere positivamente. Ma il soggetto portatore di interesse legittimo, se non ha impugnato l'originario provvedimento negativo, non potrà impugnare la seconda manifestazione di volontà negativa espressa sulla sua richiesta, ove questa sia meramente confermativa della prima; mentre potrà impugnarla ove essa, pur identica alla prima nel contenuto dispositivo, sia fondata «su una situazione di diritto e di atto diversa» (v. ad esempio, Cons.St., VI, 30.5.1972 n. 290; IV, 17.4.1973 n. 432). Si può dire dunque che il provvedimento negativo, mentre non lega la successiva azione dell'Amministrazione, produce nei confronti dei soggetti terzi portatori di

interessi legittimi un effetto preclusivo: essi hanno dunque l'onere di impugnare il provvedimento negativo.

L'art. 10-bis L. proc. amm. (introdotto dalla L. 15/2005) contiene una specifica disciplina dei

provvedimenti negativi, laddove, in esito alla fase istruttoria, come si è visto, emerga l'esigenza di respingere l'istanza di parte. In tal caso, «prima della formale adozione di un provvedimento negativo», all'istante debbono essere comunicati «i motivi che ostano all'accoglimento della domanda», al fine di integrare le acquisizioni della fase istruttoria.

Il profilo funzionale del provvedimento (corrispondente alla causa degli atti negoziali) sta nello scopo di interesse pubblico concretamente perseguito. Esso non può mancare perché, come abbiamo visto, tutti i poteri amministrativi sono finalizzati e il fine perseguito rileva sempre in ogni manifestazione dell'azione amministrativa.

Attraverso la causa in diritto comune si identifica il tipo negoziale (la compravendita, ad es., che è diversa dalla locazione) come quello che astrattamente inteso appare all'ordinamento atto a perseguire interessi meritevoli di tutela: laddove la ragione, il motivo in concreto che ha indotto le parti al negozio, non rileva se non nel caso di cui all'art. 1345. In diritto amministrativo viceversa, non si pone un problema di causa, perché, essendo tutti i poteri (e quindi i provvedimenti) tipici e nominati, non sussistono le ragioni che in materia negoziale rendono necessaria l'individuazione della causa. Il negozio

atipico in tanto è lecito in quanto, esaminato sotto il profilo causale, esprime interessi meritevoli di tutela; il provvedimento atipico non esiste, salve limitate eccezioni, come s'è visto. Ci troviamo insomma di fronte a due modelli strutturali tra loro diversi.

Viceversa il profilo funzionale del provvedimento si esprime proprio nel motivo (nei motivi) che, a differenza di quanto accade in materia negoziale, è sempre rilevante. Il motivo esprime la ragione (lo scopo), l'interesse pubblico concretamente perseguito dall'Amministrazione con quel determinato provvedimento. Esso, in via di principio deve essere espresso, cioè esternato chiaramente attraverso espressioni idonee (come la motivazione scritta) a renderlo percepibile all'esterno (segnatamente da parte dei soggetti nella cui sfera il provvedimento va ad incidere).

Per i provvedimenti adottati in forma scritta si pone il problema se essi debbono contenere nello stesso contesto della dichiarazione una espressa motivazione, cioè appunto, una esternazione in formule linguistiche dei motivi in concreto perseguiti.

Nell'ordinamento anteriore alla L. proc. amm, ciò a volte era espressamente richiesto dalla legge (''con provvedimento motivato"). Al di là di tali casi, l'opinione prevalente in giurisprudenza era nel senso che un obbligo di motivazione non fosse prescritto in via generale, ma limitatamente agli atti discrezionali. Veniva ritenuto in genere sussistente un obbligo di motivazione nel caso di provvedimenti negativi (Cons. St., VI, 8.2.1972 n. 47), e più in generale, 1addove la esclusione assunta si discostasse da atti formalmente acquisiti alla fase istruttoria, e segnatamente da pareri richiesti, se obbligatori (Cons. St., V, 23.11.1976 n. 1437), a volte anche se facoltativi (Cons. St., VI, 14.7.1981 n. 424); nonché «quando la natura dell'atto rende opportuna o addirittura necessaria, a garanzia dei privati interessata conoscenza delle ragioni che hanno ispirato il comportamento dell'Amministrazione, anche al fine di consentire che sull'atto stesso si possa svolgere il controllo di legittimità» (Cons. St., V, 22.11.1974 n. 553). Ovviamente restavano soggetti ad obbligo di motivazione gli atti c.d. decisori in senso stretto, assunti in seguito a ricorso amministrativo (Cons. St., V, 28.10.1975 n. 1485).

Anche nel diritto europeo è espressamente previsto «l'obbligo per l'amministrazione di motivare le proprie decisioni» (art. II-101, art. 41 Carta diritti U.E.).

La L. proc. amm. enuncia in via generale l'obbligo di motivazione per tutti i provvedimenti amministrativi («compresi quelli concernenti l'organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi e il personale») salvi quelli a contenuto normativa o comunque "generale" (art. 3, 2° co.; Cons. St., II, 9.4.1997 n. 1418; V, 17.10.1995 n. 1431; IV, 18.3.2008 n. 1176). La dizione onnicomprensiva della norma fa cadere tutte le distinzioni precedentemente elaborate alle quali s'è accennato: l'obbligo di motivazione si estende perciò a tutti i provvedimenti amministrativi formalmente intesi, siano o meno discrezionali (il caso, citato dalla norma, de "lo svolgimento dei pubblici concorsi" è un caso di procedimento non discrezionale), siano o meno ablatori, abbiano o meno carattere decisorio in senso stretto, etc.; ferma restando soltanto l'eccezione espressamente prevista per i provvedimenti a contenuto generale che seguono la loro disciplina, sempre tuttavia nell'ambito dei principi di cui alla L. proc. amm. (Cons. St., II, 31.5.1995 n. 499).

Ogni provvedimento formalmente inteso come atto direttamente produttivo degli effetti (prescindendo dal suo contenuto effettivamente decisionale) deve contenere nel suo testo l'esplicitazione dei motivi essenziali della decisione assunta in concreto: e cioè «deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'Amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria» (in tal modo la norma, con limpida formula, enuncia il contenuto della motivazione, quale del resto viene correntemente inteso).

La giurisprudenza tende a dare consistenza all'obbligo stabilito dall'art. 3 (alla cui luce «si impone in ogni caso all'Amministrazione l'obbligo di attuare procedimenti amministrativi dai quali emergano con chiarezza, non solo i caratteri di stretta legittimità formale dell'attività svolta, ma anche i presupposti concreti dai quali muove l'iniziativa della pubblica autorità, e la verifica caso per caso dei costi-benefici dell'intervento»: cfr. TAR Sicilia, Catania, I, 15.6.1999 n. 1153; tra le tante, sull'obbligo di motivare, Cons. St., IV, 14.4.2010 n. 2084). Le eccezioni al principio vengono circoscritte a casi di atti, ovviamente non discrezionali, il cui contenuto acclarativo abbia uno svolgimento, si direbbe, meramente meccanico (e così, ad esempio, l'esercizio del diritto di prelazione del bene storico e artistico, Cons. St., IV, 3.4.2000 n. 1889; la diffida a demolire costruzioni abusive, Cons. St., V,24.3.1998 n. 363); ovvero nel caso in cui siano oggettive e immediatamente rilevabili le ragioni sottese all'operato dell'Amministrazione (Cons. St., IV,6.7.2010 n. 4331).

La L. proc. amm. fissa, unitamente alla regola generale circa l'obbligo della motivazione, quella dell'obbligo della comunicazione della stessa, insieme con il provvedimento nei casi in cui la motivazione non è contenuta senz'altro nell'atto formalmente identificato come provvedimento ma in altro e precedente atto della fase decisoria o anche della fase istruttoria (ad esempio, un parere) cui il primo fa riferimento (art. 3 co. 3 - c.d. motivazione per relationem, già pacificamente ammessa: v. ad esempio, Cons. St., VI, 15.12.1981 n. 752; IV, 26.9.1980 n. 950).

Sul punto la L. proc. amm. introduce due importanti regole, che si aggiungono, completandola, a quella relativa alla comunicazione del provvedimento. Anzitutto, ove la motivazione risulta da altro atto della fase decisoria (ad esempio, deliberazione preliminare) o della fase istruttoria (ad esempio, parere), questo atto deve essere espressamente indicato nel testo dell'atto con il quale il provvedimento è comunicato agli interessati; e reso disponibile agli interessati medesimi.

Da ultimo, la norma prescrive che «in ogni atto notificato al destinatario, siano altresì indicati il termine e l’autorità cui è possibile ricorrere» (art. 3, ult. co.). La menzione a tal fine dell'atto «notificato al destinatario», è da ritenere dovuta semplicemente a un diverso (se pur inesatto) modo di esprimersi («notificazione» è nozione diversa tecnicamente, e più ristretta, di «comunicazione»), per indicare la stessa cosa.



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