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Autorità amministrative indipendenti e Organi ausiliari. Consiglio di Stato e Corte dei conti

Nell’ambito dell’organizzazione dello Stato, sono state costituite, alcune pubbliche Amministrazioni caratterizzate dalla loro indipendenza rispetto all’Autorità politica ( dal Governo) e sottoposte a regime giuridico per molti aspetti differenziato rispetto a quello delle altre amministrazioni statali. Si tratta delle c.d Amministrazioni (o Autorità Amministrative) indipendenti. L’idea di fondo che ne ispira la creazione, tende alla dislocazione fuori dalla sfera di influenza politica di settori amministrativi ritenuti particolarmente delicati e delle relative organizzazioni. Queste Autorità, pur nelle varietà concreta delle strutture organizzative delle quali si compongono, presentano alcuni tratti organizzativi caratteristici e comuni, nei quali si concretizza la qualità generale, loro propria, della indipendenza. Queste caratteristiche possono essere raggruppate in tre categorie ( due ordini di capacità) e un insieme di istituti posti a garanzia dell’effettivo funzionamento delle prime):

a) Capacità di determinare la propria organizzazione;

b) Capacità di determinare la propria azione nell’esercizio dei poteri attribuiti dalla legge, anche mediante l’emanazione, laddove previsto e se necessario, degli atti di formazione secondaria, senza soggezione al potere regolamentare e di indirizzo dell’autorità di governo. L’azione di queste organizzazioni a volte si estrinseca, per espressa previsione di legge , nella regolamentazione, con atti normativi (c.d.regolazione), di attività e situazioni soggettive di terzi, nell’ambito del settore di competenza, ciò che solleva alcuni problemi di legittimità costituzionale, cui si è fatto cenno.

c) A “garanzia” dell’effettivo funzionamento dei due ordini di capacità appena ricordate, la legge prevede una serie di “qualità” in capo ai soggetti persone fisiche titolari degli uffici di vertice delle organizzazioni in oggetto. La nomina dei titolari degli organi di vertice delle Autorità, secondo il modello tipico, è riservata ad organi parlamentari; e non al Governo o ai singoli Ministri. E al Parlamento, e non al Governo, esse riferiscono circa la loro attività.

Queste amministrazioni si caratterizzano, dunque, per la loro soggezione solo alla legge; e non al potere regolamentare e direttivo dell’autorità di Governo: indipendenza come caratteristica dell’organizzazione; e inoltre per qualità soggettive dei titolari degli uffici, tali da garantire l’effettività di questa “indipendenza” dell’organizzazione: indipendenza come caratteristica dei titolari degli uffici dell’organizzazione.

La figura delle Autorità Amministrative Indipendenti è subentrata nel nostro ordinamento in misura rilevante a partire dal 1990; proprio da questa data sono state introdotte alcune Amministrazioni tipicamente ascrivibili al modello (come la Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, la Commissione di Garanzia per l’esercizio del diritto di sciopero, l’autorità per l’energia elettrica ed il gas, il Garante per la tutela della privacy, l’Autorità per le comunicazioni; la commissione di vigilanza sui fondi pensione).

L’indipendenza è caratteristica essenziale anche degli organi ausiliari. Per essi anzi, diversamente dalle Autorità di cui sopra, l’indipendenza trova esplicito riconoscimento nel testo costituzionale (art. 99 e 100).

Degli organi ausiliari, il Consiglio di Stato e la Corte dei conti sono organi antichi che prendono corpo con lo stesso formarsi di un sistema politico di tipo parlamentare, a partire dalle leggi cavouriane.

Essi non sono titolari di compiti di amministrazione attiva, ma, di funzioni consultive e di controllo, e perciò appaiono perfettamente omogenee all’impostazione di detto sistema (anche storicamente ne costituiscono una caratterizzazione fondamentale): come quello che voleva tutta l’organizzazione intesa alla cura di compiti di amministrazione attiva imputabili alla responsabilità delle autorità di governo, e, viceversa altre organizzazioni (intese appunto, all'alta consulenza e al controllo) in posizione differenziata, cioè poste al di fuori, della "ingerenza ministeriale".

Consiglio di Stato e Corte dei conti presentano alcuni dati organizzativi caratteristici (che ne delinano, appunto, la posizione differenziata).

I titolari dei relativi organi sono "magistrati inamovibili" (personale cui compete uno stato giuridico caratterizzato da alcuni istituti propri dei magistrati ordinari: non subordinazione ad alcun ordine gerarchico, intrasferibilità, etc.). Nell’ambito dei due organismi convivono sia organi giurisdizionali sia organi amministrativi, entrambi formati di titolari della stessa specie (sempre cioè magistrati, garantiti dal loro particolare stato giuridico anche nella titolarità di organi amministrativi).

All'interno i due organismi sono articolati in sezioni, deputate all'esercizio di funzioni amministrative (funzioni di controllo per la Corte dei Conti, funzioni consultive per il Consiglio di Stato) e rispettivamente, di funzioni giurisdizionali.

Sia il Consiglio di Stato che la Corte dei conti sono incardinati dal punto di vista organizzativo, nella Presidenza del Consiglio dei Ministri. Ma la gestione amministrativa interna degli uffici è in larga misura esercitata autonomamente dai due organismi, attraverso i rispettivi Consigli di presidenza (art. 7, L. 186/1982 e art. 10, L. 117/1988), cui sono riservate le nomine agli uffici direttivi; salve le nomine dei rispettivi presidenti di competenza del. Governo, sentiti i Consigli di presidenza dei due istituti (art. 22, L.186/1982; art. l, 2° co., L. 202/2000).

Queste caratteristiche consentono comunque di attribuire alle due organizzazioni come si è avvertito, la qualifica di Poteri dello Stato ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 134 Cost. (e artt. 37 e s., L. cit. 87/1953) (Corte cost.406/1989).

Il Consiglio Nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL - art. 99 Cost.) è composto di «esperti e rappresentanti delle categorie produttive» designati in parte da autorità di governo in parte dalle stesse categorie rappresentate, attraverso articolate procedure fissate dalla legge (artt. l, 2, 4, L.936/1986 e succ. modif.). Il presidente è nominato dal Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri previa deliberazione del consiglio stesso (art. 5).

È organo consultivo del Governo, delle Camere, delle Regioni in materia di politica economica e del lavoro; è organo di iniziativa legislativa; nonché preposto all’elaborazione di studi, ricerche e proposte nelle materie predette.

La pluralità delle organizzazioni dello Stato convive con la presenza di alcuni organi a struttura policentrica, che esplicano la loro attività nell'ambito di ciascuna delle organizzazioni stesse; nonché con la presenza di alcuni organi che pur non avendo struttura policentrica esplicano la loro attività favore di tutte codeste Amministrazioni.

Tra gli organi a struttura policentrica di particolare rilievo sono gli Uffici centrali del bilancio (già denominate Ragionerie centrali) adibiti al compito del controllo preventivo degli atti di spesa e alla predisposizione dei documenti di bilancio.

L’Avvocatura dello Stato (L. 103/1979; D.P.R. 333/1995), incardinata presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con sede centrale in Roma (avvocatura generale) e sedi periferiche in ciascuna sede di Corte di Appello (avvocature distrettuali), provvede alla consulenza legale di tutte le Amministrazioni dello Stato e alla difesa delle stesse in giudizio. Con legge l'assistenza dell'Avvocatura viene estesa anche ad altri enti.

Il Servizio di tesoreria centrale e di tesoreria provinciale dello Stato provvede al servizio di cassa sia in entrata che in uscita per tutti gli uffici del l'amministrazione dello Stato sia centrali che periferici. La gestione del servizio che dipende dal Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento del tesoro è conferita alla Banca d'Italia tramite convenzione (artt. 2 e ss. Reg. contab.; L. 104/1991; D.l.vo 430/1997).

Tra gli organi di raccordo infrastatali, ma con funzioni che investono anche altri enti dell'organizzazione pubblica e segnatamente gli enti del governo territoriale si può collocare anche il Dipartimeno della funzione pubblica che ha assunto le funzioni della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità dell’ amministrazioni pubbliche, (art. 13 D.l.vo.150/2009), la quale era preposta, a coordinare e sovrintendere all'esercizio delle funzioni di misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale, nell'ambito delle diverse Amministrazioni pubbliche (art. 19, 9° co., D.L. 90/2014, conv. L. 114/2014).



Consiglio di Sato e Corte dei conti
Consiglio di Sato e Corte dei conti

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