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Apparato burocratico e il principio dell'accentramento amministrativo

In primo luogo, si deve tenere presente che il nostro ordinamento, come gli altri dell’Europa continentale, trae origine, quanto al sistema di concetti e all'insieme degli istituti positivi che lo caratterizzano, dall'esperienza rivoluzionaria francese e dal successivo regime napoleonico. I caratteri fondamentali delle istituzioni amministrative quali uscite da quella esperienza, possono ritenersi i seguenti.

Anzitutto, la formazione di un apparato organizzativo a base burocratico professionale; formato cioè da persone con preparazione professionale specifica nel settore giuridico-amministrativo, incardinate nell'organizzazione dello Stato, nella quale si sviluppano le loro carriere (personale burocratico professionale, di carriera); dipendenti dall'Esecutivo e preposti all'esercizio dei compiti stabiliti dalla legge, secondo disposizioni delle autorità di governo, mediante l'esercizio in concreto di poteri discrezionali.

L'apparato si articola in strutture organizzative centrali (secondo il modello successivamente consolidatosi in quello dei Ministeri) e strutture organizzative periferiche (secondo il modello successivamente consolidatosi in quello delle Prefetture), queste ultime gerarchicamente dipendenti dalle prime. Il personale dell'apparato è protetto dalla c.d. garanzia amministrativa, istituto che subordina la citazione in giudizio dei funzionari all’autorizzazione del Governo. L’istituto è rimasto in vigore da noi fino al 1965 (Corte Cost. 4/1965)

In secondo luogo, l'amministrazione locale, organizzata secondo modelli unitari, sopprimendo l'antica varietà delle istituzioni locali, si articola in enti di minori dimensioni, direttamente deputati all'amministrazione degli interessi delle città, dei paesi, delle comunità rurali (il Comune) e in enti di dimensioni maggiori che comprendono territori più vasti comprensivi di molteplici comuni e coincidenti con l'ambito territoriale delle articolazioni periferiche dell'amministrazione statale (la Provincia, il Dipartimento). Queste organizzazioni minori sono preposte in base alla legge dello Stato, a compiti di rappresentanza e cura degli interessi locali, nonché di esecuzione sotto la vigilanza e la tutela degli organi dello Stato, dei compiti amministrativi stabiliti.

Si afferma il principio dell’accentramento amministrativo, che in buona sostanza significa dipendenza dal centro e quindi dal potere esecutivo dell’amministrazione territoriale locale, anche se espressione delle comunità amministrate. La cerniera del meccanismo è rappresentata dall’organo governativo sedente in Provincia, l’Intendente o il Prefetto, il quale da una parte è organo di trasmissione di ordini e delle disposizioni del Governo per l’amministrazione della Provincia, e d’altra parte è organo di controllo sugli enti locali.

In terzo luogo si afferma il principio del primato della legge come atto dell’autorità Sovrana (l’assemblea rappresentativa della volontà popolare; poi nel regime autoritario napoleonico, la stessa volontà dell’Imperatore e del suo Consiglio).

Si afferma, inoltre, il principio di legalità nella sua forma embrionale e quindi di sottoposizione dell’amministrazione alla legge.

Si forma il concetto di “atto amministrativo”, in base al quale gli atti di amministrazione risultano atti giuridici distinti, sia dagli atti degli organi giurisdizionali, e quindi dei giudici, sia dalle leggi e dagli altri atti normativi in genere.

L’ultimo carattere del sistema è proprio questo: la separazione dell’amministrazione dalla giurisdizione, che si afferma nel principio della sottrazione delle attività di amministrazione dalla cognizione dell’autorità giudiziaria. Contestualmente si comincia a formare il sistema del contenzioso amministrativo, cioè di un settore dell’amministrazione che si articola in organi a ciò specializzati, competente a risolvere le controversie insorte in ordine alle attività di amministrazione.

Nasce, di conseguenza, l’istituto dei conflitti di attribuzione, un meccanismo procedurale che consente all’Esecutivo di sottrarre singole controversie alla giurisdizione laddove queste risultino di competenza degli organi del contenzioso. Nella prima fase la decisione circa i conflitti è riservata al Consiglio di Stato, cioè al massimo organo del contenzioso amministrativo, ciò che caratterizza l’istituto come quello posto alla difesa delle prerogative dell’amministrazione piuttosto che di quelle della giurisdizione.

Segnatamente gli ultimi due caratteri, sono tipici dei sistemi giuridici c.d. di diritto amministrativo nell’esperienza degli Stati moderni e li distinguono dai sistemi c.d. a diritto comune (con qualche forzatura invero identificati nei Paesi di diritto anglosassone): l’atto amministrativo, manifestazione giuridica tipica dell’amministrazione dotato di imperatività, sottoposto alla legge, ma sottratto per regola alla cognizione dei tribunali ordinari; essendo riservate le relative controversie alla cognizione degli organi speciali del contenzioso, costituiti all’interno stesso dell’apparato amministrativo

Il fondamento del diritto amministrativo moderno si trova proprio nella separazione dell'amministrazione dalla giurisdizione (mentre la confusione tra le due funzioni aveva sempre caratterizzato, sino all'ultima fase, l'esercizio delle attività pubbliche nell'Antico regime); e nella sottrazione degli affari di amministrazione alla cognizione degli organi della giurisdizione, per affidarli agli speciali organi del contenzioso (dai quali deriva la giurisdizione amministrativa); e la conseguente individuazione dell'atto di amministrazione (l'atto amministrativo) come quello, appunto, sottratto alla giurisdizione.

Quanto, invece, alla creazione dell'apparato burocratico professionale, e al suo progressivo consolidamento, pur caratterizzando esso tutta l'esperienza dell'amministrazione moderna, si tratta tuttavia di un elemento da non ritenere proprio di un sistema a diritto amministrativo, ma semplicemente di un sistema amministrativo moderno. Cioè, non necessariamente la presenza di un apparato burocratico professionale di questo tipo comporta, in un sistema di amministrazione, la presenza di quei due caratteri veramente propri e tipici (l'atto amministrativo e la giurisdizione amministrativa), la cui presenza, appunto, caratterizza un ordinamento come sistema a diritto amministrativo in confronto con i sistemi c.d. a diritto comune.

Lo Stato italiano unitario si forma nel 1861 per effetto dell'aggregazione al Regno Sardo-piemontese di una serie di Stati che per secoli avevano governato la Penisola.

Il nuovo Stato si configura all'inizio come una continuazione del Regno Sardo- piemontese;

Sul piano delle istituzioni amministrative vengono estese a tutto il territorio nazionale (con alcune limitate eccezioni) le istituzioni sardo-piemontesi (e più in generale sul piano della legislazione), in attesa di future leggi di unificazione (che avrebbero dovuto omogeneizzare sistemi giuridici tra loro assai differenti e derivanti da tradizioni secolari differenziate)

E anche la successiva fondamentale legge intitolata all'unificazione amministrativa del Regno, in realtà, salvi alcuni punti assai innovativi, non è che una traduzione in più compiute formule dei vecchi istituti sardo-piemontesi.

Dal punto di vista delle istituzioni, si assiste al passaggio da un sistema di governo costituzionale puro (netta separazione tra Legislativo ed Esecutivo, quest'ultimo riservato al Re) che seguì alla concessione dello Statuto (Carlo Alberto, 1848) ad un sistema parlamentare, segnatamente a partire dai governi presieduti dal conte di Cavour (1853).

Per quanto riguarda la disciplina degli apparati organizzativi centrali e periferici, la L. Cavour del 23.3.1853 n. 1483, poi parzialmente modificata con le L. 3746, 3747/1859, aveva introdotto il modello unitario del Ministero, come modello organizzativo tipico dell'amministrazione centrale.

Per quanto riguarda l'amministrazione periferica, con L. 23.10.1859 n.3702, furono disciplinati in maniera compiuta gli uffici periferici dello Stato dipendenti dal Governo in capo ai governatori e agli intendenti (successivamente, con L. 9.10.1861 n. 249 e success. R.D. in pari data n. 250, le figure furono unificate in quella del prefetto ).

Per quanto riguarda l'organizzazione del governo locale e i suoi rapporti con l'Esecutivo, la L. Rattazzi del 23.10.1859 n. 3702, compì il processo di unificazione e di omogeneizzazione del sistema dell'amministrazione locale divisa in Province e Comuni, sottoposti a una forte «ingerenza governativa». Per quanto riguarda il sistema del contenzioso amministrativo, con alcune leggi in data 7-8-9.11.1859 nn. 3705, 3706, 3707, 3708 e 3709, esso fu disciplinato secondo formule nuove e omogenee, attribuendo ai Consigli di governo (come «giudici ordinari del contenzioso amministrativo») in sede periferica e al Consiglio di Stato in sede centrale, le attribuzioni contenziose degli affari amministrativi, puntualmente elencate dalle stesse leggi.

Mentre la Corte dei conti assunse le funzioni, poi rimaste sue proprie, di controllo finanziario e contabile dell'amministrazione, esercitato in forme giurisdizionali (precedentemente, la Camera dei conti, di cui la Corte prende luogo, funzionava da organo centrale del contenzioso amministrativo).

Quindi: un sistema amministrativo fortemente accentrato (ministeri-prefetture-enti locali sottoposti a tutela) nel quale gli affari di amministrazione sono sottratti alla giurisdizione comune e affidati alla cognizione degli organi speciali del contenzioso amministrativo, inseriti, pur in posizione differenziata e parzialmente indipendente, nell'apparato amministrativo.



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Il principio dell'accentramento amministrativo

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